推进基本公共服务均等化研究(5[1].25)

1推进基本公共服务均等化研究积极推进基本公共服务均等化是党的十七大作出的重大战略决策，是贯彻落实科学发展观的内在要求，是构建和谐社会的重要内容，也是统筹城乡社会发展的重要措施。加强基本公共服务均等化研究，明确其内涵、范围和实现模式，构建合理的指标体系，对判断当前基本公共服务均等化现状，理清“十二五”推进基本公共服务均等化思路具有重要的现实意义。一、我国基本公共服务均等化存在的问题及原因分析（一）存在的问题随着经济社会加快发展，人们群众对基本公共服务需求全面快速增长，与当前基本公共服务不到位、基本公共服务产品短缺之间的矛盾日益突出。主要体现在以下几方面：1、基本公共服务供给总量不足当前，基本公共服务体系尚不健全。与日益扩大的社会公共需求相比，基本公共服务供给总量还不能满足人民群众需求，总体上尚未摆脱“从无到有”的阶段。从四川省来看，义务教育方面，目前全省仍有一个县未普及九年制义务教育，还有两个市(州)、36个30万人口以上的县(市、区)没有特殊教育学校，22.1万残疾学龄儿童仅有4万人在校就读。公共卫生和基本医疗方面，四川藏区有1/3的县乡医疗机构不能完全发挥服务功能，42%左右的行政村无医无药。精神2和心理卫生服务机构甚至未能覆盖39个重灾县（区）。就业和社会保障方面，目前全省还有部分县（区）无县级公共就业综合服务场所，有22.4%的乡镇、23.1%的社区、82.4%的行政村无公共服务机构。新农保尚处于试点阶段，参保人数仅占全省农村人口的4%。农民工参加城镇五大社会保险的人数还较少。仅国家认定的54个县，农村危房就有30万户需要改造。公益性基础设施方面，全省21个市（州）中仅有11个市（州）行政村油路（水泥路）通达率在50%以上，10个市（州）城市生活垃圾无害化处理率在50%以上。公共安全方面，农村饮用自来水人口仅占农村总人口44.7%。2、基本公共服务配置不均衡当前，基本公共服务存在显著的配置不均衡现象，主要体现在城乡之间、区域之间和不同群体之间。一是区域之间。2008年，全国初中生师比平均为16.1，最高的广东为20.1，最低的北京为10.8；全国小学生师比平均为18.4，最高的贵州为23.5，最低的吉林为11.6；每千人口医疗机构床位数全国平均为3.1张，最高的上海为7张，最低的贵州为2.1张，仅为上海的30%；每千人口卫生技术人员数平均为3.8人，最高的北京为12.2人，最低的贵州为2.2人，仅为北京的18%。区域间基本公共服务配置不均衡的特征在四川省体现得更为突出，全省中学生均专任教师比成都市为8.2%，凉山州为2.2%。三州地区（甘孜州、阿坝州和凉山州）每千人口配备床位数仅为成攀地区（成都市和攀枝花市）的49%，每千人3口配备卫生技术人员数仅为成攀地区的52%。每千人口医疗机构床位数最高的攀枝花市（5.8张）为最低的广安市（1.35张）的4.3倍。二是城乡之间。城市的教育、卫生、公益性基础设施等基本公共服务资源拥有量远优于农村。以四川为例，2009年,全省小学中级及以上教师所占比例城市为52.2%，县镇及农村为44.7%；生均教学仪器设备值城市为423.8元，县镇及农村为210元。初中中级及以上教师所占比例城市为60.3%，县镇及农村为44.9%；生均教学仪器设备值城市为426.7元，县镇及农村为360.1元。2008年，孕产妇死亡率四川农村居民是城市居民的3.3倍，传染病死亡率农村居民是城市居民的1.6倍。三是不同群体之间。集中表现为不同群体之间享受的社会保障不同，拥有的就业机会不同，外来务工人员难以充分享受务工地基本公共服务等。以四川为例，全省城镇职工医保统筹基金最高支付限额达到7.8万元，报销比例达到73.7%，城镇居民医保统筹基金最高支付限额为5万元，报销比例为53.8%，而新农合统筹基金最高支付限额仅为3万元，报销比例仅为43.0%。在国家支持下，国有关闭破产企业退休人员医保问题得到有效解决，其他关闭破产企业退休人员医保问题由地方解决困难很大。此外，四川省2400多万农村富余劳动力约三分之二未接受过正规职业技能培训，农民工获得职业资格证书的人数仅占总数的7.5%。3、基本公共服务水平较低4受经济社会发展阶段以及历史原因限制，与欧美以及日韩等国家比较，目前我国基本公共服务水平较低，基本公共服务均等化处于起步阶段。例如，基础教育方面，刚基本普及九年制义务教育，普九成果需进一步巩固，普及学前幼儿教育和高中阶段教育尚未提上议事日程；公共卫生和基本医疗方面，重大传染病、地方病和职业病的防治水平有待进一步提高；就业和社会保障方面，覆盖全民的基本医疗保障制度正在建立，医疗保障水平较低；公共安全方面，全社会的应急管理和紧急救援体系刚刚起步等。（二）原因分析1、服务型政府职能缺失服务型政府职能严重缺失是基本公共服务供给不足的根源。政府具有宏观经济调控、提供公共产品和服务、市场监管职能等三大职能。基本公共服务具有自然垄断和外部经济等特征，无法全部由市场有效提供，为保证其公平性，必须由掌握公共权力的政府发挥其服务型政府职能，承担起为社会提供基本公共服务的职责。但是，长期以来，为了迅速发展经济，改变落后状况，经济增长成为我国政府追求首要目标，政府主要发挥经济建设功能，成为经济建设主导型政府，服务型政府职能严重缺失。服务型政府职能缺失导致政府将资源主要集中于与经济增长相关的各领域，公共产品长期维持低水平发展状况，与人民群众快速增长的基本公共服务需求比较，基本公共服务供给严重不足。52、基层政府的财权与事权不匹配基层政府财权与事权不匹配造成公共财政投入不足，最终导致基本公共服务供给不足。在我国目前分税制财政管理体制下，中央和省级政府财政能力比较强，基层财力比较薄弱且调控能力有限，地区间财力均衡主要靠转移支付来实现。目前中央政府均衡性转移增量有限，所占比重较低，且增量规模不断减小，体制补助、税收返还、专项补助和结算补助属于非均衡化财政转移支付，基本上起不到均等化作用。此外，专项转移支付的配套资金制度还加剧了基层政府财力负担。基层政府长期承担着义务教育、基层医疗卫生、农业基础设施等刚性很强的事权，却并不拥有与其义务相对称的财权，财权与事权不匹配导致基层政府缺乏足够的财力保障基本公共服务供给，最终造成基本公共服务失衡。3、地区经济发展不平衡地区经济社会发展差距是造成地区基本公共服务不均等的重要因素。由于基础条件等差异，地区间经济发展水平存在较大差距，相应地政府财力均等化程度也很不一致。经济发展水平高的地区，一般税源稳定，财力充裕且增长很快，政府提供基本公共服务的能力较强，相反政府的基本公共服务供给能力就弱，由此传导到基本公共服务供给上的结果就是地区间的不均等。例如，位于西部的四川省2009年人均财政收入仅仅是位于东部沿海的广东省的%，浙江省的%，其经济实力远低于广东和浙江，比较这三个省的基6本公共服务均等化进程看，目前广东省和浙江省推进基本公共服务均等化已经摆脱了“从无到有”的阶段，致力于实现“从有到优”的转变、从适应性跟进向经济社会并重和互促互进转变，而四川省还处于实现基本公共服务“从无到有”。4、城乡体制二元分割城乡分割的二元体制是造成公共服务非均等化的制度障碍之一。受城乡分割的户籍制度、就业制度、土地制度以及公共服务与社会福利制度等制度的影响，政府在公共服务供给方面实行城乡有别的二元体制，城市公共服务由政府提供，资金主要由财政预算安排，农村公共服务为制度外提供，主要由农民自我承担，形成很大的历史欠账，造成城乡居民在享受基本公共服务的数量、质量以及成本负担方面不均等。这种情况虽然随着农村义务教育和农村社会保障制度的改革有很大改变，但城乡关系中深层次体制障碍尚未取得根本性突破，在公共卫生和基本医疗、公益性基础设施、公共安全和公共文化等方面，城乡公共服务差距还是非常明显。5、不同群体之间制度设计不均等不同群体间公共服务制度设计不完善，制度设计空白和制度重叠同时并存，是造成基本公共服务不均等的重要原因。由于历史原因，我国基本公共服务制度往往根据地域（如“城市”、“农村”、“乡镇”）、职业（如“企业”、“公务员”、“事业单位”）或特定的人群（如“流动人口”）等不同标准分别设立，多层次及多样化制度设计虽然适应不同需求，但7各个制度自成一体，相互独立，程序繁琐，制度之间缺乏衔接，在实际工作中造成转换困难，同时不可避免地出现制度空白和制度重叠，一部分人因种种原因丧失享受基本公共服务机会。更重要的是，由于不同制度有不同的公共服务水平和质量，这种多样化的制度设计既缺乏统一性，又失去公平性和公正性，损害了公共服务供给效率，是造成基本公共服务不均等的重要原因。例如，现行的城镇基本医疗保障制度采取城镇居民和城镇职工分别设计的方式，分别建立城镇建立城镇职工基本医疗保障制度和城镇居民基本医疗保险制度，在这种制度构架下，城镇职工和城镇居民享有的“基本医疗卫生服务”的内容、范围和标准存在明显的差别。二、国内外有代表性的研究和实践（一）基本公共服务均等化的内涵和范围1.公共服务的定义关于“公共服务”的界定，无论在各国的理论研究中，还是在现实应用中都不统一。据VerEecke(1999)的统计，与私人产品相对应的、独立使用并具有公共性的产品和服务概念有18种之多，而且具体指向也不尽相同。应用最多的是“公共产品”和“公共服务”这两个概念，而且二者常常被视为等价。最为经典的定义就是萨缪尔森的界定，认为那些具有非竞争性和非排他性的产品和服务即为公共物品（服务）。但这一概念过于抽象，难以指导实践。现实中各国对“公共服务”界定最为有效的方法就是列举法，通过具体列举公共服务的清单来界定公共服务的范围。通常情况下，不同国家之间，或同一国家的不同发展阶段的公共服务清单的内容和覆盖范围存在差异。福利国家的公共服务清单通常比非福利国家的清单长，发达国家的公共服务清单一般又比发展中国家丰富。国内比较具有代表性的观点是公共服务的范8围清单应包括：国防、外交、基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全、环境保护、基础科技、文化娱体、一般公共服务等十一个方面。12.基本公共服务的内涵理论界比较一致的观点是基本公共服务与人权密切相关。《世界人权宣言》第25条第1款规定：“人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”我国很多关于基本公共服务的定义也是围绕基本人权展开的，具有代表性的观点如下：陈昌盛（2007）认为，基本公共服务指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必需提供的公共服务，其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。从清单范围看，其应该是公共服务清单中最基础和核心的部分。浙江省发改委课题组（2008）认为：基本公共服务就是在一定发展阶段、一定的生产力水平基础上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。基本公共服务中的“基本”有两重含义。一是指与经济社会发展水平或者社会生产力发展水平相适应，政府和社会可以承担的公共服务；二是指人们必需的、直接关系最基本人权、保护公民个人最基本生存权和发展权的公共服务。2迟福林（2009）认为：基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。31陈昌盛.基本公共服务均等化及其行动框架[R],国务院发展研究中心调查研究报告第196号(总3042号)，2007,(11)2浙江省发改委课题组,加快浙江基本公共服务均等化研究[R],2008年6月11日，浙江省发展和改革研究所网站中国（海南）改革发展研究院课题组，基本公共服务体制变迁与制度创新——惠及13亿人的基本公共服93.基本公共服务的范围基本公共服务的范围，各国差异很大。加拿大和美国把义务教育、失业救济、医疗保障、养老保