立法民主与立法质量初论上研究与分析

省人民政府水行政主管部门建立水土保持立法民主与立法质量初论上汤啸天江泽民同志在党的“十五大”报告中，提出了依法治国的方略，同时，又明确提出了“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的具体要求。立法质量是法律体系建设的生命线。具有中国特色的社会主义法律体系的构建，既需要科学、严密的框架设计，更需要每一项立法的高质量。依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。为实现这一治国方略，全国和地方人民代表大会的使命之一是提供高质量的法律、法规。依法治国客观上要求提高立法质量。法的质量不同于一般精神或物质产品的质量问题。如果立法质量不高，不仅法的权威性荡然无存，治理国家的全部努力都将发生扭曲。正如宋代王安石所说：“盖君子之为政，立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”《王文公文集·周公》。我国近几年来的立法工作成绩斐然，但又确有重“量”轻“质”，立法质量不高的倾向。笔者以为，立法质量不高的原因反映在立法观念、制度、程序、技术等诸多方面，但根本的原因是立法机关的民主意识不强，片面地强调法律是国家意志的体现，而忽略了法律是人民意志的体现，在立法的具体操作上还不够民主、科学、规范。当然，立法质量的提高必定有一个过程，但是，法是治国的依据，立法质量不高的负面效应深广久远，绝不能把立法方面的问题积攒到一定程度再搞“质量万里行”。为此，本文拟就提高立法质量与立法民主的关系及如何实施民主立法略陈浅见。法制建设与社会治理法治化中的思考一、社会主义法的本质是人民意志的体现什么是法的本质属性，这在我国素有争论。笔者以为，法的本质属性之争，实际上就是法是什么之争。如果连法是什么都没有搞清楚，依法治国就将成为奢谈。1995年1月，江泽民同志在法律知识讲座上指出：“党领导人民制定的宪法和法律是人民意志的体现，是党的主张的体现，执行宪法和法律，是对人民意志的尊重，是贯彻党的路线、方针、政策的重要保障。”参见1998年10月12日《法制日报》第二版。马克思曾经说过：法律应当“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者。因此，事物的法的本质不应该去迁就法律，恰恰相反，法律倒应该去适应事物的法的本质。”③《马克思恩格斯全集》第40卷，第139页、第184页。笔者理解，马克思所说的“事物的法的本质”指的是客观事物的规律性。为了使立法者所制定的法律能够反映“事物的法的本质”，马克思还指出：“要能达到这一点，只有使法律成为人民意志的自觉表现，也就是说，它应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。”③笔者以为，只要全面领会马克思和江泽民的原话，就可以得出这样的结论：社会主义法的本质属性有二，一是体现广大人民的意志，二是反映社会发展的客观规律。由于人民群众是历史的创造者和社会发展的真正动力，所以，人民的意志与社会发展的规律在本质上是一致的、并不矛盾的。社会主义法的本质是人民意志的体现，作为一种简约的说法也是准确的。恩格斯曾经说过：“意志自由只是借助于对事物的认识来作出决定的那种能力。”《马克思恩格斯选集》第三卷，第154页。人民的意志并不是一个抽象的概念，人民的意志是广大人民的共同利益、共同意愿、共同需求的集中与升华。当然，任何意志既受制于主体的物质生活条件，又受制于主体对客观规律的认识程度;但是，绝不能认为国家管理者就是人民意志的天然代表者，更不能认为国家官员的意志自由大于且优于人民的意志自由，似乎只要按照某些官员的意见制定法律就是表达民意了。尽管具有立法权的全国与地方人民代表大会是人民利益的忠实代表，但在立法时仍难免会出现体现人民意志、反映客观规律不够准确、全面的问题。这也就是说，代表人民的立法机关也会出现是否正确、全面了解人民的意志，是否正确、科学地反映人民意志的问题。由于人民意志与客观规律在本质上的一致性，违背人民的意志，必然背离社会发展的客观规律。只要是人民中绝大多数人的意志，就必定与社会发展的客观规律相一致。故此，法亦有善法(良法)、恶法(劣法)之分。真正的善法一定是体现人民的意志和反映客观规律的，恶法则恰恰相反。社会主义法体现的是人民的意志，就总体而言是善法，但仍存在对其善的程度评价问题。实践是检验真理的惟一标准，也毫无疑义地是检验立法质量的惟一标准。在社会主义条件下，由于立法者主客观方面的诸多原因，也很可能出现“非恶亦不够善”的立法，即该法从总体上看并没有歪曲或背离人民的意志，但却未能正确反映社会发展的客观规律，因而在本质上亦未能准确、全面地体现人民的意志。就对我国立法现实的反思而言，被称为“立法腐败”的现象已非罕见，主要是某些权力部门乘立法之机挟藏私货，将地方保护主义或有利于其部门利益的内容写进法律、法规。对于这样的法律、法规，人们不禁要问：立法机关提供给我们的究竟是什么样的法?这样的法究竟是代表大多数人意志还是只反映少数人的意志?依据这样的法究竟是治国还是治民?建立社会主义市场经济体系是前无古人的事业，我们在“摸着石头过河”的过程中，很可能被内在规律的某些浅层次表象所迷惑，凭借囿见或偏见的立法自然就“非恶亦不够善”了。如果容忍腐败之风侵入立法活动，无疑就是强制全社会都使用伪劣产品。当然，人对客观规律的认识是永远也不会穷尽的，任何时代的立法也只能反映统治阶级在该时代对客观规律的一定认识程度，立法中的漏洞在所难免。但是，法律的生命力在于质量。我们不能苛求社会主义的立法尽善尽美，但要求社会主义的法能反映人民中的绝大多数人的意志却是完全应当的。如果大量法律、法规被一批又一批地表决通过，却连比较全面、准确地体现人民的意志，正确反映社会发展的客观规律这个基本标准都达不到的话，这种立法也就没有质量可言了。必须指出的是，我国近几年的立法数量惊人。全国人大及其常委会几乎平均每13天制定一部法律，国务院大约平均6天左右制定一件行政法规，地方立法的速度之快也已到了被人称为“批量生产”的程度。但是，如此快速的立法进程，只仅仅标志我国“无法可依”时代的结束，而并不能为到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系提供保证。立法质量不尽如人意的问题有目共睹，提高立法质量已是当务之急。这些年来有关“近水楼台先得月”的议论颇多，事实上“近权楼台先立法”的现象业已存在。究其原由是有的国家官员认为，法是国家意志，国家意志又可以分解为若干个国家机关的意志，而我至少可以代表某一国家机关的意志。于是在行动上总是自觉不自觉地扮演“替民做主”的角色，反映在立法活动中便以长官意志代替人民意志。按照物质、精神生产的共同原理，要想提高产品质量，首先要制定上下一体遵循的质量标准。就立法而言，准确全面地体现工人阶级领导包括多元利益主体在内的人民意志，正确完备地反映社会发展的客观规律就是基本的质量标准。二、立法的根本目的是准确反映人民的意志我们立法的根本目的是什么?笔者的答案是用法律的形式准确、全面地体现人民的意志，并使之成为治国的依据。按照依法治国的理论，立法的目的并不仅仅是控制社会的良性运行，更不是专门去管老百姓，而是使国家从法律之上走到法律之下，使政府在依照法律管理社会的同时改造自身，并接受法律对其权力的制约。立法是国家行为，在立法活动中国家官员的所思所求、所作所为对立法质量的影响最为关键。法治国家的核心是人民当家作主，体现人民意志的法律具有“至上”的地位，而法律总是统治阶级制定或认可的。由此看来，法律既出自统治阶级之手，又要居于统治阶级之上并有效地约束统治权力，这是一个无法回避的悖论。对此，江泽民同志明确指出：“党既要领导宪法和法律的制定，又要自觉地在宪法和法律的范围内活动，严格依法办事，依法管理国家。”参见1998年10月12日《法制日报》第二版。显然，立法并不是为了“管民”，而是通过为执政党、国家机关和全体人民公平地设定权利义务的途径达到治国的目的。对于制约国家官员的权力这种“用自己的刀削自己的把”的事，惟有立法者具有正确的法治观念才能完成。如果具有立法操作权的国家官员在内心并不希望有一整套管束自己的严密法律法系来规范自己的行为，就不可能真心实意地在立法中贯彻民主原则，立法质量的提高将是一句空话。民主的本质是人民当家作主，而不是由某些官员来“替民做主”。由此看来，依法治国的“启动”环节是居于领导层的国家官员实现法理念的变革。当然，静态启动时的阻力总是最大的，但是，倘若此环节不能启动，立法质量就不可能有质的提高。舍此之外，别无他计。就立法而言，凡是参与其中的人员无论是提出立法项目、拟写法律草案、参与审议或是参加表决，都必须以正义、公平、公正等理性观念为指导，都必然是把自己的理念和某一部分道德规范变成法律规范，并赋予国家强制力。这就是说，立法工作在一定意义上是参与立法者将各自的正确观念和良好道德准则“熔铸”成为法律规范。只有具有法治观念和良好道德规范的人才能创制反映人民意志和客观规律之法，只有信仰法治的人才能言行一致地贯彻立法民主原则。党的十一届三中全会以来，我国有关市场经济和公民权利的应立之法迟迟未能问世，而有些设定国家机器权力而又缺乏制约或仅作笼统制约的法律法规却顺利出台的状况，也从一个侧面反映了提高国家官员法治观念的重要性。说得直率一点，贯彻依法治国的方略必须优先制定一大批“管官”的法。在一个国家法律体系中，内容直接表现为“管官”或“管民”的法总会各占一定比重。如果“管官”的法出台迟缓、寥若晨星、空泛无力，而“管民”的法严密、具体、颇具力度，就会在本质上偏离法治的轨道。如果我们确认依法治国的突破口是“依法治吏”，就要用百倍的努力，采用最有力的措施提高领导国家官员的法治观念。有人曾提议，用多吸收一些法学家进入立法机构的办法提高立法质量。笔者以为，此议难以治本。在立法过程中权力的作用是不言自明的，如果国家官员不从根本上建立民主意识，哪怕法学家介入立法的范围再广些、次数再多些，我国的立法质量也难以有明显的提高。三、立法体制必须符合法治、民主、科学原则所谓体制是指，主体内部各要素的构成状态，推动其运转的基本动力，以及处理内外部关系的基本准则。体制问题说得通俗一点就是“听谁的”，例如君主制、家长制等。笔者认为，欲提高立法质量，必须首先消除现行立法体制的弊端。否则的话，立法机关既要看领导的脸色行事，又要准确反映人民意志，就实在是为难他们了。具体地说，立法体制涉及到立法机关的实际地位、人员构成、权限划分、运作程序、监督设置等诸多问题，限于篇幅，在此只略述立法体制必须符合法治、民主、科学原则。(一)法治原则依法治国既是一种方法、道路，又是一种方针、原则，更是一种理念和意识。如果把依法治国视为一种方法或道路，是只看到了依法治国的浅层含义，即在治理国家的诸种方法中，依据法律而治之是最先进的方法。如果把依法治国当作方针、原则，是在较深层次上把握了依法治国的含义，即依法治国的道路是已经为实践证明了的真理。但是，在这一层面上对依法治国的理解仍具有外力要求的色彩。惟有把依法治国的方针变成一种理念和意识，才会发自内心地走依法治国的必由之路。如果不是笔者妄断的话，当前有不少国家官员只是接受而不是信仰依法治国的方略，他们希望中国成为一个“有法制”的国家，而对于依法授予并制约国家机器各组成部分的权力，依法规定国家机器的有序运行机制是缺乏心理准备的。在实践上就很可能出现高喊依法治国的口号，做的却是“依法治民”的事情。也许如此作为者内心并无恶意，且用心良苦，而把“治国”异变为“治民”的根源却在于缺乏法治观念，对依法治国所涉及到的“依什么样的法”、“以之治什么”、“如何去治”这样三个重大问题认识模糊不清。如果立法机关能够认同“法治就是人民当家作主的制度化、法律化”这一观点，就应当使自己的每一项产品都体现人民当家作主的主旨，而不是以法定的形式将“替民做主”合法化。(二)民主原则邓小平早在1985年4月15日的一次谈话中就言简意赅地将国内政策概括为两条，一条是政治上发展民主，一条是经济上进行改革。《邓小平文选》第三卷，第115页。现在看来，政治上发展民主这一条做得还不够，至少在立法民主方面还有欠缺。曾有人提出要“把法律交给人民”，这种说法不禁令人思考起“法现在究竟在何处?法