国外电力市场化改革经验及对中国的启示

国外电力市场化改革经验及对中国的启示摘要：本文对英国、北欧和美国等一些国家典型的电力产业市场化改革进行比较分析，指出世界电力产业市场化改革的一般步骤及改革经验，为我国电力产业市场化改革提供了有益启示。关键词：电力市场；改革；步骤；启示中图分类号：F429．66文献标识码：A文章编号：1007―7685(2006)12创新版－0063―0420世纪80年代以来，世界有近百个国家进行了电力市场化改革，电力市场化的理论不断丰富，模式几经变化不断创新，实践各不相同，其中成功的经验很多，失败的教训也有。为提高我国电力产业市场化改革的效率，本文对英国、北欧和美国等一些国家典型的电力产业市场化改革进行比较分析，指出世界电力产业市场化改革的一般步骤及改革经验，以期为我国电力产业市场化改革提供有益启示。一、国外主要电力市场化改革状况1．英国电力市场化改革。英国是较早进行电力市场改革的国家。以1988年发布的《电力市场民营化》白皮书为代表，英国电力工业的第一次改革开始。在第一次改革中，实现了电力公司的结构重组及股份制和私有化的改造，采用的是强制型电力联合运营中心(也称为电力库)模式(Pow―erPool或P001)。2001年3月，英国实行新的市场模式NETA，标志着第二次改革的开始。在第二次改革中，采用的是以合约交易为主，辅以不平衡电量交易的NETA模式。在完成了E&W地区(英格兰及威尔士)第二次电力工业改革后，英国政府及独立监管机构把改建苏格兰电力市场提到议事日程的优先地位，并且在总结经验和参考研究结果后，于2005年4月1日，新的市场规则BETTA按计划开始实施。目前，英国电力市场改革在不断总结经验、教训的基础上继续推进。2．北欧电力市场化改革。北欧的统一电力市场是逐步建立起来的，最先是挪威在1991年建立了国家电力市场，瑞典1996年1月率先加入，两国各持有50％的股份成立了总部设在挪威首都奥斯陆(Oslo)的挪威一瑞典联合电力交易所(即北欧电交所有限公司前身)。1998年6月芬兰加入，瑞典国家电网公司和芬兰国家电网公司联合拥有EL―EX交易所，作为北欧电力交易平衡调节市场，与北欧电交所紧密配合、互为补充，EL－EX交易所于1999年改为Elbas市场。在瑞典和芬兰之后，丹麦西部于1999年7月加入，最后，丹麦东部于2000年10月加入。这样，历时近十年，囊括北欧四国的统一电力市场建立起来。北欧电力市场的交易类型也是一个逐步发展的过程，1993年的挪威电力市场还只是一个电力远期合同市场，只允许市场主体进行物理合同的交易，而且合同最长为6个月。从1997年开始，北欧电力市场引入金融期货合同，1999年允许期权合同上市交易，2000年又引入了差价合同，来规避分区电价和系统电价的价差。3．美国的电力市场化改革。美国电力改革的核心是放松管制，引入竞争，提高效率，降低电价。由于美国电力产业中的75％为私人所有，因此，尽管美国政府意识到对发电、输电、配电和供电实行垂直一体化的市场结构会阻碍竞争，但不像英国对待国有电力产业那样实行市场结构重组政策，而是主要通过放松进入管制，以更大程度地发挥市场机制的作用。1978年，美国颁布了《能源政策法》，允许企业建立电厂并出售电力给地方公用事业公司，促进了发电市场自由化。1992年新的能源政策法案出台，同意开放电力输送领域，但仅限于数量大的买方和卖方，而不允许个人消费者进入。并要求在电力批发市场引入竞争。1995年联邦能源管理委员会(FERC)发布了Mega―NOPR提案以促进输电服务的开放。1996年，联邦能源管制委员会要求开放电力批发市场，要求发电、输电、配电、供电分开。明确厂与网必须进行功能性分离，分开核算。美国颁布了两项法律，详细规定了电网开放式输送电力及其收费标准。输电线路由电网经营企业运营，向发电企业提供输电服务，供电商(或者大用户)可以通过电网向发电企业直接购电。这样，继发电领域市场化后，又形成了输电线路公用化，电力零售市场的全面公平竞争。美国电力改革模式由各州根据厂网分开、引入竞争的原则自主确定。大多数电网按照厂网的功能进行分离，电力交易以长期双边合同为主，现货市场交易为辅，电网公司及供电商对供电用户供电需要有发电容量保证的纵向整合改革模式，并获得了成功。之后，1999年11月FERC颁布了促进成立区域输电机构(RTO)的第2000号法令，要求每家拥有或运行管理跨州输电设施的电力公司必须提出申报组建或参加RTO。区域输电机构的主要作用：一是建设输电基础设施，二是监督系统的运行潮流。它的基本功能有：电价管理与设计；管理阻塞和平行线潮流；市场监督；计划与发展；辅助服务管理；可转让输电容量管理；区域间协调等。其目标是：提高输电网络管理效率；提高系统运行可靠性；建立公平的服务；改善电力市场性能；简化管理。RTO只有输电系统的经营管理权，没有所有权。联邦能源管制委员会鼓励RTO进一步发展成输电公司(TRANSCO)，独立经营管理输电系统及资产。美国现已有加州、PJM(宾西法尼亚――新泽西――马里兰联合电力系统)、中西部、纽约、新英格兰、ERCOT等6个电网建立了独立系统运行机构和电力交易市场。4．澳大利亚和新西兰的电力市场化改革。(1)澳大利亚电力市场化改革。澳大利亚电力改革参照了英国电力改革的经验，但两国电力改革的模式也不尽相同。作为联邦制国家，澳洲电力工业的运作与发展主要依靠各州政府自己来实现。从1990年始筹划的电力改革是从各州开始逐步形成全国性竞争市场。全国竞争性电力市场主要是建立电力批发市场和电力零售市场。电力批发市场只允许大用户和发电公司、电力市场管理公司、输电和供电公司及地区性系统运行者进入。零售与批发市场是完全断开的，用户只能进入其中一个。(2)新西兰的电力市场化改革。经过数年渐进改革，1999年新西兰电力市场化实施完全竞争。在发电领域，建立多个发电公司，任何一家公司拥有的发电装机容量都不超过30％；供电方面实现“线能分开”，输电公司不能同时经营配电和零售业务；零售方面重组为6――8个电力销售公司，电力用户可不受地域限制自由选择电力销售公司供电；输电与配电环节仍实行垄断经营，新西兰输电有限公司主要负责提供输电服务，包括电网安全、稳定，电网调度，运行维护等。成立电力市场公司，负责提供电力批发市场行政管理、定价、清算、市场监管委员会秘书及电力交易系统服务。由发电方、购电方、零售方、服务提供者各推选一名代表，成立市场监管委员会，负责电力市场监管。二、国外主要电力市场建设和市场开放情况比较纵观世界各国电力体制改革及电力市场建立的模式，全球电力行业改革的基本趋势是打破垄断，形成竞争机制的趋势已成必然。但电力工业要求发、输、供同时完成和为公众服务的特征，打破垄断的方法不是简单的开放，也不是“放任自由”的市场。各国电力市场化改革归纳起来有两个特征：1．将垄断限制在最小范围内，即只保留真正意义上的垄断环节。其基本作法是对具有明显公共性质的全国性(区域性)电力网，实行政府监管下的独家经营，将电力行业的其它环节(发电和售电)放开竞争。2．为达到竞争的目的，采取大规模的行业重组与资产出售政策。行业重组将电力企业按生产过程分为发电、输电、供电三个环节，在可以按竞争运行的环节，将国有电力公司分拆成若干个具有均衡竞争能力的公司，并允许新的公司加入，形成竞争机制。电力行业重组应使股东价值、服务质量和价格水平达到最优平衡，实现三方总价值的最大化。三、世界电力市场化改革的一般步骤1．立法先行。通过完善法律法规框架，为电力市场化改革扫清制度障碍。2．实现电力工业重组。为电力市场化竞争创造体制条件，从各国的实际情况出发，通过电力企业改制(包括私有化和股份制)，实施电力工业结构重组，培育合格的市场竞争主体。3．逐步建立健全电力市场规则。没有规矩不成方圆，建立有效的电力市场，必须有完善的市场准入、市场交易、市场结算和市场退出等规则。从各国的实际情况出发，逐步建立健全电力市场规则。4．加强监管体系建设。改变政府的管理方式，建立有效的监管体系，保证监管机构必要的干预，统筹推进企业改革和政府监管体制改革。5．注重市场机制设置。整体设计、分步实施市场机制，积极稳妥、循序渐进地建立开放、透明、完善的市场机制。6．逐步深化市场改革。随着电力市场建设制度和系统运行技术等环境因素的变化，逐步开放和完善电能交易市场、电力零售市场、输电权市场和辅助服务市场；赋予用户参与权和选择权。四、国外电力市场化改革经验及对我国的启示(一)国外电力市场改革的经验教训。电力市场改革的核心都是打破垄断，目标是为在电力行业引入市场机制来进行资源的优化配置和利用，从而为社会提供更加廉价可靠的电力。从大的方面看，国外电力工业改革基本上都是成功的，起到打破垄断，优化配置资源的作用。近年来，世界各地出现了一些电力安全事故，有些发生在建立电力市场的地区，有些发生在尚未推行电力改革的地区，即使发生在建立电力市场地区的电力事故，经过深入分析，也没发现市场和事故之间的必然联系。美国在放松电力管制过程中，出现了轰动世界的加州“电荒”，造成加州供电能力严重不足，电价飙升(2000年加州电价是平时的50倍)，在2000年8月用电高峰时，电力公司不得不采取拉限电措施。造成加州能源危机的原因主要是：电力负荷增长超过预期，电力缺乏长远规划，造成发电能力不足；缺乏政府监管，公司私有化形成的私人利益与公共利益发生冲突；电力部门的改革与其他相关部门改革及法律法规的修订没有很好的衔接。由于充分相信市场的力量，“市场能解决一切问题”，大部分照搬英国改革模式，改革方案中存在固有的缺陷：一是强迫供电公司出售50％的发电容量，而同时没有要求供电公司和发电商之间签订长期稳定的供购电合同。二是要求供电公司必须100％从现货市场购电，没有期货市场，市场无法提供反映长期供求关系的价格信号。三是缺乏科学合理的价格传导机制，对最终用户的零售价格冻结，而批发市场价格可大幅波动和上涨，使得处于中间环节的供电公司无所适从，价格倒挂，最终申请破产保护。四是保证电网用电增长需要的供电责任不落实，将这一重大责任寄托于市场的自我调节。另外，环保主义者对环境保护的不切实际的苛求，也是造成加州十年没有建发电机组，投产新的输电线路的原因之一。美国加州的电力危机主要是市场制度设计缺陷造成的，它的市场制度只适用于供大于求的电力供需环境，没有形成上网和销售价格的协调机制，上下游的市场被人为的价格管制割裂了，当市场供需环境发生变化时，市场运作就出现了问题。加州电力危机当然还有其他的原因，但最主要的是市场制度设计不够完善。这个教训已被世界各国的同行所认识。电力市场对电力安全提出了新的、更高的要求，电力市场建设过程中，一定要注意科学合理的市场制度设计，明确界定各市场主体的安全责任，促进厂网建设的协调，促进电力企业安全生产管理水平的提高。(二)国外电力市场化改革对我国的启示。1．完善法律、法规和职责分工，为电力市场改革提供制度保障。现行《电力法》是1995年人大通过的，对有关电力市场、电力交易规则、新的电价形成机制、新型电力管理体制等内容没有相应的规定，对其进行修改迫在眉睫。要加快新电力法出台工作，同时完善配套的法律、法规和电力市场运行规则。同时，要明确电力工业相关主管部门的分工和职责，加强配合，避免扯皮、推诿、争权现象，保证电力改革按预期的目标推进。2．明确改革目标。电力市场化改革是一个循序渐进的过程，政府机构和电力企业都要做好充分的准备。电力市场模式、市场规则的确定要结合实际情况，市场机制的建立要有明确的目标。我国电力市场化改革的近期、中期和远期目标是在“十一五”前两年重点处理厂网分开遗留问题，推进主辅分离，加快区域电力市场建设，后期则进一步深化电价改革，完善区域电力市场，开展输配分开的试点。下一步改革的核心内容中，除进行输配分开的研究和试点外，还包括处理厂网分开的遗留问题、加快建设区域电力市场、深化农村电网改革、电力法和配套法规修订、电力企业重组、电价机制改革、政府监管体制和对电力行业规划体制的完善等。3．加强监管，保证电力改革的稳定推进