现代化政府管理体制和模式的建构

现代化政府管理体制和模式的建构——我国行政体制改革的新趋势陈振明一、全球公共部门改革的浪潮1．公共部门改革的时代●自20世纪70年代末开始，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，世界各国进入了行政改革或公共部门改革的时代。政府改革或行政体制改革则构成当代公共管理发展的一个核心主题。●西方发达国家政府改革都有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用工商管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”（Managerialism）或“新公共管理”（NewPublicmanagement：NPM）的新范式。●“新公共管理”有不同的名称，如“公共管理主义”（或“管理主义”）、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政”等。它往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。●工商管理技术与市场机制在政府管理中的日益加强的应用，成为21世纪西方行政管理改革与发展的一般趋势。2．“新公共公理”模式的主要内容●提高人力资源管理水平；●员工参与决策与管理过程；●放松管制并推进绩效目标管理；●信息技术的利用；●顾客服务；●使用者付费；●合同外包；●取消垄断性管制规定。3．“企业化政府”模式●起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；●社区拥有的政府：授权而不是服务；●竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；●有使命的政府：改变照章办事的组织；●讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；●受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；●有事业心的政府：有收益而不浪费；●有预见的政府：预防而不是治疗；●分权的政府：从等级制到参与和协作；●以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。4．“新公共管理”改革战略●重建——来自私人部门对重建组织过程和组织结构的努力；●不断改进——来自质量运动；●精简——来自世界范围内缩小政府规模的举措。5．常用的市场化工具●民营化（私有化）。市场模式中最激进的做法是全盘私有化。●使用者付费。主要目的是想通过付费,把价格机制引入到公共服务中来。●合同外包。合同外包把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来。●委托-代理。实质是在公共服务领域建立公共服务的市场，从而提高了绩效。●分散决策。分散决策其实就是分权与权力下放的过程。●产权的交易与变更。●内部市场。将公共部门划分为生产者和购买者两方或“公对公的竞争”。6．全球政府改革浪潮中的我国行政体制改革我国正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展特别是加入WTO的现实，要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。我国行政体制改革的目标也正在于此。二、我国行政体制改革的方向党的十六大为我国新一轮的行政体制改革勾画了蓝图。江泽民同志在十六大报告中指明了我国行政体制改革的方向：●进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；●依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系；●按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化；●按照政事分开原则，改革事业单位管理体制；●要改革完善机制，推进决策的科学化民主化；●深化干部人事制度改革，努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制；●加强对权力的制约和监督；●建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。三、我国行政管理体制改革的进展情况1．历次机构改革的简要回顾党的十一届三中全会以来，党和国家为建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制而不断地进行改革。从1982年到2002年我国经历了四次较大机构改革。●1982年，全国开展了一场历时三年之久的机构改革，改革的重点在于行政机构方面，改革的主要内容是撤并机构，裁减人员。经过改革，国务院机构总数由100个减为61个，机关人员减少了21万人，国务院副总理由原来的13人减为2人。在管理权限方面主要改革权力过分集中的状况，解决中央与地方的管理权限和政府与企业的管理权限问题。●1988年的机构改革以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。经过改革，国务院各部委由原有的45个减为41个，直属机构由22个减为18个，非常设机构由75个减为44个，人员编制比原来减少了9700多人。同时，改革管理权限关系，主要是中央向地方放权，政府向企业放权。●1993年的机构改革，改革的关键是转变政府职能，改革的侧重点在政府经济管理部门。经过改革，国务院原有18个专业经济部门，撤销7个，新组建5个；工作部门由原来的86个减少到59个，非常设机构由85个减为26个，精简人数达7400人，即由37000人缩减到29600余人，减幅为20％。全国地方各级政府共精简行政人员200万人。2．行政管理体制改革的新进展●上一轮的机构改革。1998年3月，我国开始进行建国后的第七次（改革开放后第四次）机构改革，这是一次规模宏大，意义深远的变革。通过改革，国务院组成部门由原来的40个减为29个，减少11个，各部门的内设司局级机构减少20多个。省级政府机构改革后，工作机构由原来的平均55个减少为40个，精简20％左右。全国各级党政群机关行政编制大精简115万名。●前几年，为顺应加入WTO的新形势，我国政府与时俱进，成立了数个新部门——产业损害局、进出口公平贸易局、司法考试司、反洗钱处等。●行政审批制度改革。1999年底，我国启动又一个重大行政改革项目——行政审批制度改革，使转变政府职能有了新的切入点和突破口。●改革的成就。历时4年多的从中央到地方各级的机构改革，积极稳妥、进展顺利，在转变政府职能、理顺关系、调整机构设置和精简人员编制等方面迈出了实质性步伐，取得了明显成效。通过此次改革，政府职能有了较大转变，机关作风建设不断改善，机构设置相对精干，政府运作更加协调，办事效率有很大提高。●改革的经验。国务院秘书长王忠禹在十届人大一次会议上做机构改革方案说明时，总结了行政管理体制改革的五条经验：——坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；——坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；——坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革；——坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构；——坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。●存在的问题。同社会主义市场经济体制要求相比，政府的行政管理体制仍存在许多亟待解决的问题：政府管制仍然较多，市场机制作用没有得到充分发挥；政府对经济领域的干预仍然较多，政府职能‘越位’、‘错位’、‘缺位’现象仍然存在；政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制；地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任感不强等等。3.深化行政体制改革应注意处理好的几个关系——处理好机构改革与其他配套改革的关系行政体制改革（政府改革）是一个系统工程，它不仅与经济体制、政治体制和社会体制等方面的改革密切相关，而且它自身也包含了机构、职能（角色）、过程（流程）和技术（方法）等方面的改革。行政体制改革必须全方位、多层次推行，单靠某一方面、某一层次或领域的改革是不能奏效的。——处理好实质理性（价值层面改革）和工具理性（工具层面改革）的关系在以往的行政体制改革以及机构改革中，人们重视改革的价值理念和价值目标，却往往有意或无意地忽视工具理性或工具层面的改革，在今后的行政体制改革中，要重视工具层面的改革，引入现代化的公共管理方法和技术，全面更新政府管理方式。——处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革与自下而上改革的关系以往的历次结构改革方式基本上是采取自上而下、逐级推行的方式。新一轮的行政体制改革应该处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下与自下而上两种改革方式的关系。五、深化公共行政体制改革试点城市的做法1．试点城市改革的主要内容为了解决上述的问题，为适应于逐步完善的市场体制以及加入WTO背景下公共管理发展的需要，中央编办确定广东的深圳和顺德、福建的晋江、浙江的上虞和青岛的阳城5个市（区）作为全国深化公共行政体制改革和机构改革的试点，为全国新一轮的改革探路。●试点的主要内容是：从行政组织结构和运行机制的改革入手，创新行政管理体制，调整政府职能定位，实行决策与执行相对分离，完善组织结构和运行机制，改进公共服务和加强依法行政。●积极借鉴发达国家和地区的政府改革以及行政管理的有益作法与经验是深圳、顺德和晋江等试点改革的一个重要参照系。2．深圳市的改革●深圳市改革的基本思路是，以转变政府职能为核心，以建设现代行政组织结构和运行机制为载体，努力推进依法规范行政、高效优质行政、民主透明行政和清正廉洁行政。●实行“行政三分制”。借鉴香港、新加坡、英国三地政府结构的优点，实行“行政三分制”，即决策、执行和监督三种机构适度分离，提高重大决策的科学性、前瞻性；明确界定执行部门的职责分工；以行政效能监察为核心，对政府部门行政权力的行使进行全程的监督）。3．顺德市的改革改革的主要内容是：深化领导体制改革，进一步提高决策和执行效率；加快政府职能转变，按市场经济要求改革一切阻碍经济社会发展的管理体制和机制；巩固和完善大行业、大系统管理体制，通过优化政府组织结构，推行决策、执行与监督相对分离；加快推进电子政务管理，建设“电子政府”；加强法制化建设，推进依法治市等。4．晋江市的改革改革的基本思路是：从机构重组、职能转变、流程再造和管理方式更新四个方面入手，创新晋江公共管理体制和管理模式，构建一个公开、透明、灵活、高效、回应、法制和廉洁的服务型政府，形成与成熟的市场经济体制、WTO的法律框架以及晋江社会经济发展相适应并适度超前的现代化公共行政体制以及新型的政府管理模式。值得一提的是，2005年6月21日，国务院常务会议批准上海浦东新区进行综合配套改革试点，拉开我国综合配套改革的序幕。浦东综合配套改革方案涉及十个方面的内容，首当其冲的是推动政府转型，建立公共服务型的政府管理体制。由此可见，这些试点城市的改革思路具有几个不同于以往历次机构改革的几个新特点，显示出了新一轮中国地方政府行政体制改革的若干新趋势：●这几个试点城市的改革已由过去侧重于机构改革向更系统的改革转变，即向建立现代化政府管理体制和模式转变。●这几个试点城市的改革加大了政府体制创新和转变政府职能的力度，都力图加快政府体制创的步伐，重新界定政府作用，合理配置政府的职能。探索新的行政组织结构及运行机制是几家试点城市改革思路的共同点。。●这几个试点城市的改革思路大都提出以创建服务型政府为目标。建设服务型政府，以转变政府职能为核心，简化办事程序，提高办事效率，提供优质服务，实现管理型政府向服务型政府的转变。●这几个试点城市的改革思路大都重视行政管理方式创新。这几个试点城市的改革思路都强调要大力采用现代信息技术，加快电子政府建设步伐。这几个试点的改革预示了中国地方政府新一轮公共行政体制改革的新方向，它们的改革思路和措施将为全国提供借鉴。六、新一轮国务院机构改革方案新一轮国务院机构改革方案（第十届全国人大一次会议通过）的主要内容：1.机构改革的指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。2．国务院机构改革5个重点——深化国有资产管理体制改革；