中国农村土地经营制度改革的经济分析(下)

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题中国农村土地经营制度改革的经济分析(下)苗壮清华大学法律硕士生联合导师关键词:合同/政策/法律/中国农村土地经营制度改革/经济分析内容提要:改革是一个社会博弈过程，利益关系和力量对比是改革的基本约束条件。改革的目标、过程和方式，都是改革主体在各种因素的制约下追求改革净收益最大化的产物。1978年以来，中国的农村土地经营制度经历了从合同到政策、从政策到法律的改革过程。改革的基本经验是，非正式制度与正式制度，诱发性改革与强制性改革相互制约、相互影响、相互促进，从局部/部分改革到全局/整体改革，从边际/增量改革到总量/存量改革。在中国特定的约束条件下，这样的改革方式有利于降低改革的成本、阻力和风险，提高改革的净收益。它不但适用于农村土地经营制度的改革，而且适用于整个农村乃至整个中国的经济体制改革，具有广泛的适用性和长久的生命力。给定管理者对闲暇的偏好，管理努力程度的大小，首先取决于管理努力程度与收入或其它收益是否相关以及相关程度。收入或其它收益是闲暇的机会成本。如果管理努力程度与收入或其它收益无关文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题(“按需分配”)，闲暇的机会成本就等于零。在这种条件下，如果管理者的行为目的是最大化个人效用，那么，他就会最大化闲暇，直到管理努力程度接近甚至等于零的地步(“睁一只眼闭一只眼”)。如果管理努力程度与收入相关(“按生产要素分配或按劳分配”，如果管理被定义为劳动的话)，那么，闲暇的机会成本大于零，从而管理努力程度大于零。相关程度越高，闲暇的机会成本就越大，从而管理努力程度越大。例如，同样是按生产要素分配或按劳分配，承包经营制度(这类似于计件工资)下的管理努力程度就大于统收统支制度(这类似于计时工资)下的管理努力程度，因为前者的相关程度高于后者。管理努力程度的大小还取决于预期偷懒成本。预期偷懒成本等于偷懒的惩罚力度(降低收入、解雇等)乘以偷懒的发现概率。偷懒的惩罚力度越大，偷懒被发现的概率越大，预期偷懒成本就越高，从而管理努力程度越大。基层管理者的预期偷懒成本在很大程度上取决于高层管理者的管理努力程度。管理努力程度的这两个制约因素(“奖勤罚懒”)同样是管理者行为的社会/制度约束条件。首先，在生产队集体经营体制下，对管理者同样普遍实行计时工资制(工分制)，管理努力程度与收入及其它收益相关程度低，闲暇的机会成本低，从而管理努力程度低。其次，管理者同样名义上是但事实上又不是所有者。因为事实上不是所有者，管理者没有剩余索取权，所以管理者同样不太关心集体生产的净文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题收益;因为名义上是所有者，所以管理者同样享有在集体经济组织中就业的权利。在这种条件下，管理者即使偷懒，一般也不能被解雇。除了收入以外，管理者同样还享有其它收益。这部分收益同样属于管理者作为集体经济组织成员的福利。管理者的这部分收益类似于就业权，即使偷懒一般也不能被降低。这样一来，即使被发现，偷懒的惩罚力度很低。第三，在基层管理者与最高管理者之间存在着更加严重的信息不对称。[1]这同样提高了最高管理者的监督成本，降低了基层管理者偷懒被发现的概率。对于国家来说，农村集体经济组织的管理层次最多，管理跨度最大，管理成本自然最高。到了生产队一级，已经是强弩之末(“山高皇帝远”)。何况，集体经济组织的产出取决于很多因素，管理努力程度只是其中之一。要想分别计算清楚这些因素的不同影响，更是难上加难。在这些条件下，农村集体经济组织管理者偷懒的惩罚力度和发现概率低，预期偷懒成本就低，从而管理努力程度低。承包经营在利益激励功能和信息预测功能上都优越于生产队集体经营。根据经营方式，承包分为不联产承包(“包工”)和联产承包。联产承包又分为没有剩余索取权的联产承包(“包产”)和有剩余索取权的联产承包(“包干或大包干”)[2]。根据经营主体，承包分为小组承包(“到组”)和家庭承包(“到户”)。二者相结合就产生了6种承包：包工到组、包产到组、包干到组、包工到户、包产到户和包文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题干到户。在劳动和管理努力程度与收入及其它收益的相关程度上，承包高于不承包，联产承包高于不联产承包，有剩余索取权的联产承包高于没有剩余索取权的联产承包(“包工不如包产”，“包产不如包干”)。在劳动者和管理者的预期偷懒成本上，家庭承包高于小组承包，小组承包高于生产队经营(“队不如组，组不如户”;“生产队是大锅饭，小组是二锅饭，家庭是小锅饭”)。因此，在第三次包产到户浪潮中，绝大多数生产队最终选择了包干到户。这是因为，包干到户最大限度地降低了行为的外部性和不确定性及其所引起的交易成本，从而最大限度地增进了农民的预期利益。与城市企业相比，农村生产队的制度效率更低，从而改革收益更高，改革动机更强。城市企业实行现代机器生产，而农村生产队则实行传统手工生产。生产技术水平的差异在很大程度上引起了制度的利益激励功能和信息预测功能的差异。例如，与城市企业相比，在农村生产队实行计件工资制的操作成本更高，偷懒的发现成本更高，从而劳动和管理努力程度更低。城乡之间制度效率的差异还取决于社会约束条件的差异。这尤其表现在管理方面。一般来说，管理者的作用更为重要，而管理行为更难监督。为了提高管理效率，就必须对管理者进行额外激励。在市场经济中，这种额外激励一般是以剩余索取权的方式进行，而在传统的集中计划经济中一般是以职务升迁的方式进行。与城市企业的管理者相比，农村生产队管理者既没有国家正式干文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题部的身份，又没有(或基本没有)转为国家正式干部的可能，职务升迁的预期很小，从而管理努力程度更低。[3]城乡劳动者之间同样存在类似差异。例如，城市企业的工人拥有国家正式职工的身份以及分房、提薪、评先进、入党、转干、提干等机会。这些机会有些是国家正式职工独自享有的，有些是国家正式职工优先享有的。这些身份和机会的差异不能不引起劳动努力程度的差异。总之，城乡之间自然/技术和社会/制度约束条件的差异有助于解释为什么农村改革在时间上先于城市改革，在空间上广于城市改革，在程度上深于城市改革，在结果上优于城市改革。全面解释农村改革的动机以及城乡改革的差异，还必须超越集体经济内部农民与农民之间的利益关系，全面分析在整个国民经济中国家与农民之间的利益关系;不但要分析农民的财产权利，而且要分析农民的人身权利。总之，要分析整个制度体系和权利体系。农村集体经济是一种国家控制的公有经济。通过指令性生产计划，产品统购统销、关闭产品和生产要素市场、隔绝城乡人口流动等方式，国家严格控制了农村集体经济。农民生产什么、生产多少、甚至如何生产都是由国家决定的。国家的控制严重限制和剥夺了农村集体经济组织及其成员对其所占有的土地及其它生产资料的使用权、收益权和处分权，限制和剥夺了农民的择业权、迁徙权以及改变社会身份的权利。农村集体经济与城市国有经济都是国家控制的公有经济。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题从利益关系上讲，二者之间的根本区别在于国家控制的经济后果由谁承担。[4]在城市国有经济中，国家控制的经济后果由国家承担(“又管又包”)。国家以其财政收入担保国有经济组织成员的就业、收入和福利。这就是统收统支的经济内涵。而在农村集体经济中，国家控制的经济后果却要由集体承担(“管而不包”)。大灾荒时期饿死的主要是农民，贫困地区的农民即使在一般年景下也经常逃荒要饭的事实就是明证。在城市国有经济中，国家与国有经济组织及其成员之间的权利义务关系基本上是对称的、均衡的。而在农村集体经济中，国家与集体经济组织及其成员之间的权利义务关系则很不对称、很不均衡。这一点，再加上二元经济条件下城乡之间、工农之间在就业、收入和福利方面的巨大差异，不但能够解释城乡之间在改革方面的巨大差异，而且能够解释何以在农村集体经济组织中，不但劳动者，而且管理者都有强烈的改革动机。对于农民来说，在改革中可能失去的只是贫困和饥饿，可能得到的却是温饱和小康。对于管理者来说，在改革中可能失去的那点微不足道的特权实在无法与可能得到的土地使用权、自由发展多种经营和社队企业(乡镇企业的前身)的权利、改变社会身份的权利等量齐观。相比之下，城里人在改革中恐怕更要患得患失一些。此外，农村集体经济组织之间在收入和福利方面的差异，则能够解释在农村改革中贫困地区与其它地区之间的差异。四、约束条件(下)：力量对比文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题改革的必要性并不能保证改革的成功。改革是否顺利，能否成功，还取决于改革的可行性。这就需要分析力量对比。事实上，三次包产到户浪潮的不同结局，从根本上就是由不同的力量对比所决定的。正是力量对比决定了改革的可行性。考虑到力量对比，改革的充分条件是，改革的预期收益大于改革的预期成本。换句话说，存在着改革的预期净收益。这就意味着，无论对于社会还是对于国家，旧制度都已经到了不可持续的地步。在这种条件下，有关个人、团体、集团就会产生改革的能力。[5]与对利益关系的分析类似，分析力量对比，既要分析集体经济内部农民与农民之间的关系，又要分析整个国民经济中国家与农民的关系以及城乡关系。我们先从集体经济内部农民与农民之间的关系入手。首先，从理论上讲，农村集体经济组织具有“小集团”的典型特征。假定其它条件相同，小集团比大集团更易组织集体行动。[6]具体来说，农村集体经济组织特别是生产队这个“基础”的规模很小，人数很少，并且结构简单，其成员之间具有很强的“同质性”：他们共同分享“耕者有其田”的价值观念，相互承认并尊重彼此之间的“成员权”，从而很容易达成“按人口均分”的共识。这就意味着，改革的交易成本很低。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题其次，中国农民有几千年家庭经营的习惯。即使在人民公社时期，家庭经营的传统也没有中断，主要体现在虽然有限但却长期存在的自留地、家庭副业和集市贸易。实行包产到户不过是恢复了农民的家庭经营。事实上，农民的家庭不但是农村的消费组织，而且是农村的生产、流通、分配组织。与生产队、小组相比，家庭经营的管理成本更低。这就为实行包产到户提供了现成的知识资源和组织资源，从而降低了改革的生产成本。第三，即使从技术上讲，农村改革的信息成本及其它操作成本也都很低。例如，与资本相比，土地更易于分割、保值，其生产率更易预测。因此，包产到户更易操作。但改革的命运并不完全由农民的行为所决定。制度是一种公共物品，是公共选择的产物。在存在公共权力的条件下，国家是公共选择中的重要主体，政策、法律是公共物品的重要形式。农民的合同能否有效实施、长期稳定，在很大程度上取决于国家及其所制定、实施的政策、法律是否确认、保护农民的合同所确立的权利义务关系。如果国家及其所制定、实施的政策、法律确认、保护农民的合同所确立的权利义务关系，农村改革就可能顺利、成功;反之，农村改革就可能受挫、失败。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题农村改革首先受到意识形态的制约。人民公社制度是以传统社会主义意识形态为基础的。包产到户前两次浪潮之所以受挫乃至失败，在很大程度上就是由于指导思想的束缚。第三次包产到户浪潮正是在第三次思想解放运动中掀起的。解放思想、实事求是的思想路线推动了指导思想的转变，为农村改革提供了强大的精神力量和客观的评价标准。以经济建设为中心，在实践中检验和发展真理推动了对社会主义的重新认识，为农村改革确立了根本任务和基本原则。实行包产到户的农民以及支持包产到户的各级地方官员正是以这些标准、原则为依据，对中央政策的“精神实质”做出了超越政策条文的“目的解释”，从而论证了包产到户的合理性、合法性。最高领导人和中央官员也是以这些标准、原则为依据，不断放宽政策，最终确立了包产到户的合法性。在这个意义上讲，思想解放运动是农村改革乃至整个中国改革开放的真正