MK-17.《纽约适应计划》报告解读

《纽约适应计划》报告解读李亚摘要:伴随着城镇化的推进和城市的发展，气候变化所带来的影响不断加强，气候变化所引起的灾害对城市构成了巨大的威胁。《纽约适应计划》正是为提高城市应对气候变化的情况下提出来了。文章通过对《纽约适应计划》的解读,分析其内容与特征,剖析差距，为国内未来适应政策的制定提供思考与建议。关键词:气候变化《纽约适应计划》韧性规划引言2015年1月15日世界经济论坛发布《全球风险2015》，在该报告所列举的十大高风险事件中，极端天气事件、应对气候变化不力位列其中，分别排列在第2、第7位。相对于其他风险要素，环境要素在近十年风险格局演变图（图1）中占据越来越多的位置，究其原因是全球气候变化所引发越来越多的环境问题。早在2009年联合国气候变化大会通过的《哥本哈根协议》中强调：气候变化是我们当今面临的最重大的挑战之一[1]。图1：近十年风险格局演变图城市发展与气候变化息息相关，气候变化引发的风暴、洪水、高温等一系列问题为城市发展带来重重挑战[2]。由于气候变化所带来的影响已不可避免，适应气候变化已经成为应对气候变化的重要组成部分[1][10],如何适应气候变化已经成为现代城市不得不面对的问题。在该种情况下,应对气候变化的适应计划（AdaptationPlanning）应运而生，适应计划是政府制定的有计划地适应政策与行动[3]，其目的是降低气候变化所带来的影响，提高城市应对极端天气的能力。目前，各国根据自身发展的需要纷纷采取不同的措施，制定适应计划以应对气候环境的变化(表1)。气候适应计划无疑成为推动城市可持续发展的政策与行动指南[3]，由于各国的国情不同，适应计划内容有所差异。相对于其他国家，美国已有59%的地方政府制定了不同形式的适应计划，纽约、华盛顿、芝加哥等已经成为先锋，其中2013年发布的《纽约适应计划》（以下简称《计划》）被认为是“集大成者”，一经问世便受到了全世界的关注。本文即对该计划内容进行梳理分析，借鉴其经验以期对我国的气候适应计划的发展有所帮助。表1：不同国家采取的应对气候变化的适应性措施国家/机构时间重点文件/行动日本2011年早期侧重于修筑沿海提防与巩固港口，之后关注于气候变化所带来的高温、热岛效应、能源等问题欧盟2007年发布《欧洲适应气候变化——欧盟行动选择》，战略关注于洪水管理与防御2009年进一步发布《适应气候变化白皮书：面向一个欧洲的行动框架》，提高应对气候变化的能力澳大利亚2007年发布《国家气候变化适应框架》，旨在加强相关部门处理气候变化的能力与减少脆弱性的建设俄罗斯应对气候变化主要对策有建设水文等预警系统，加固冻土消融地区，高温预警等方面印度2008年政府制定了提高气候变化适应能力的行动计划，重点有应对水资源短缺，保护生态系统等美国2009年发布《调整联邦气候研究适应气候变化挑战》，研究重点有极端天气与气候事件灾害、海平面上升等方面经济合作与发展组织（OECE)2009年OECD环境政策委员会与发展援助委员会合作完成《将气候变化纳入发展合作的政策指导》的报告世界银行2009年发布《发展中国家适应气候变化的成本：新的方法与估计》报告（草）来源：根据《气候变化与低碳城市规划》一书内容绘制1《纽约适应计划》解析1.1《计划》基本框架2007年纽约规划（PlaNYC2030）——“一个更加绿色，更加强大的纽约”中开始考虑气候变化对城市发展的影响，并提出减低城市碳排放量的目标，规划中所提出的127项具体计划都是对气候变化所做出的回应。2011年规划（PlaNYC2030）修订中再次强调应对天气变化的措施。2012年10月29日飓风桑迪袭击纽约，给城市带来了巨大的破坏与影响，正是这次极端天气事件直接推动了纽约适应计划的产生。纽约适应计划作为纽约市规划（PlaNYC2030）的一部分，显示纽约市应对天气变化的决心。该计划在应对气候变化所带的问题的同时，强调增加城市韧性。计划中所提出的措施均是以此作为出发点。正如报告的扉页所解释“韧性”一词的含义：一是能够从变化和不利情况中恢复的能力，二是对于困难情境的预防、准备、响应及快速恢复的能力，纽约适应计划意在提升城市全面应对气候风险的能力。[3]纽约适应计划包括了五大部分二十小章节，五大部分分别是简介、气候分析、城市基础设施及人居环境、社区重建及韧性规划、资金与实施。其中简介包括飓风桑迪及其影响、气候分析，城市基础设施建设及人居环境又包括海岸带防护、建筑、经济恢复（保险、公用设施、健康等）、社区防灾及预警（通讯、交通、公园）和环境保护及修复（供水及废水处理等）[3]，社区重建及韧性规划则对纽约五个区分别提出相应的适应对策。1.2纽约面临的气候变化的挑战作为一个沿海城市，纽约历史上多次受到飓风的袭击。1821年，飓风直击纽约城并淹没了下曼哈顿地区；1938年“新英格兰”飓风毫无征兆的横扫纽约，造成600多人死亡；就在桑迪到来的14个月之前，2011年“艾琳”飓风给纽约市带来不小的影响。相比之下，2012年“桑迪”飓风不是第一个但却是近几年来对纽约造成巨大影响的一次自然灾害。由于气候的变化，未来纽约受飓风影响的可能越来越大。当然，飓风不是纽约面临的唯一的气候威胁，暴雨、热浪、干旱等都将成为城市未来面对的气候问题。随着气温的上升、海平面的升高、年度降雨量的增加，这些都将会加剧城市所面临的气候灾害。因此，《计划》的目标不仅是应对下一次飓风来袭，而是提高城市整体对未来气候变化的适应能力。1.3《计划》中应对气候变化的措施气候变化将使纽约市不同方面都面临挑战，并对城市中各种活动产生影响。《计划》涉及不同灾害的应对，重点关注洪水对城市的威胁，对洪灾进行全方位的评估，分别从岸线、建筑以及重点基础设施这三方面提出了应对气候变化的适应性措施。其中，重点基础设施部分包括保险、公共设施、能源、医疗、通讯、交通、公园、水资源等多个方面（表2)。表2:应对气候变化的适应性措施目标面临的风险适应性措施岸线岸纽约岸线面临的最大的威胁提升岸线边缘的高度线保护来自于飓风。桑迪飓风表明自然的力量是巨大的，有时精心设计的措施也无法抵御。减少高处的浪区抵御风暴潮提升岸线的设计与管理建筑建筑根据洪水风险地图显示，在未来的十年，越来越多的建筑处于百年一遇的洪水淹没区，尽可能翻新旧有建筑以增强其韧性加固新建与重建的建筑结构以满足新的韧性标准所重点基础设施保险投保可以使整个城市获益，越来越高的保险损失与频繁的自然灾害、人口的集中有着直接的关系为低收入投保人提供可支付的投保项目明确现有建筑的韧性标准在保险认证中加入韧性标准为投保人提供多种选择提高居民投保的意识公共服务设施停水停电、交通瘫痪、天然气中断等严重扰乱了居民的正常生活。飓风给城市经济与生活带来了无法估计的损失，在未来，频繁的飓风与热浪将给城市基础设施带来新的问题重新设计管理框架加强现有基础设施应对气候事件的能力改装管网设施以提高韧性减少能源需求提供多种选择应对设备中断液体能源液体燃料的供应链出现中断，对城市交通的正常运作造成很大的影响加固供应能源的基础设施提高供应链应对中断的能力提高城市应对中断的能力医疗城市内部医院、疗养院、康复中心在飓风中收到了不同程度的影响而无法正常运转；飓风来临时患者不能及时获得有效治疗通过保护确保主要医院的正常运转减少紧急事件前后医疗面临的障碍交通纽约“无眠”的交通系统在桑迪飓风中出现了中断，洪水淹没了通道、地铁站、道路与机保护交通资产以保障系统的正常运转准备应急预案确保极端天气事件之后恢复正常运行的能力场等，交通瘫痪直接影响了城市的正常生活。拓展服务以增加系统的韧性公园大树被拔起、沙滩被淹没、社区公园遭到毁灭。然而，飓风也是人们意识到公园绿地在抵御飓风中的作用：大多数的公园仅收到了轻微的影响；公园绿地作为第一道防线降低了飓风对城市的破坏。提高公园与绿色基础设施在极端天气中保护临近社区的能力翻新或者加固公园设备以提高应对极端天气的能力保护湿地、自然地区以及城市森林寻找提高气候适应计划的科学性的方法水资源飓风暴雨使得城市污水溢出，并使城市生活用水受到污染保护污水处理系统不受飓风的影响提高并增加排水管道系统提高韧性以确保连续的高质量的水供应来源：根据《纽约适应计划》内容绘制1.4纽约应对气候变化的适应性规划气候适应性规划是城市应对气候变化所采取的重要举措之一，以城市规划的方式确保城市能够更好地抵御自然灾害，适应气候变化，提高城市应对自然灾害的能力，提高城市的韧性。纽约适应性规划整体可以分为五个阶段：区域现状、气候变化风险预测与地区脆弱性评估、适应性措施、实施适应性措施、实施情况的动态监测[2]（表3）。表3：纽约适应性规划的内容适应性规划的阶段划分主要内容区域现状明确区域的地理位置、历史、人口以及经济发展等现状条件，评估地区在飓风中所受到的影响以及损失，并分析原因气候变化风险预测与地区脆弱性评估对未来气候变化可能带来的风险进行预测，结合地区现状对不同地区的脆弱性进行评估，明确未来可能面临的威胁适应性措施在评估的基础之上，针对岸线、建筑、重点基础设施等规划目标提出相应的适应性策略实施适应性措施建立完善的实施机制与管理系统，确保规划的顺利实施实施情况的动态监测建立长期的监测与评估体系，每四年一次，对规划进行实时的调整评估来源：根据《纽约适应计划》内容绘制其中，对气候变化风险预测与地区脆弱性评估是适应性规划的重要内容之一。纽约洪水地图是《计划》制定的重要依据。1983年联邦紧急事件管理局（FEMA）发布了纽约洪水地图，用来表示对洪水危险的评估，地图中标识了不同标准下的洪水淹没区。该地图同时是洪水保险费率地图（FIRMs）,国家洪灾保险项目用该地图应对洪灾保险的需求。但由于长期未更新，该地图已经不能精确显示现有的城市面临飓风所受到的威胁。桑迪飓风的到来再一次使居民意识到更新城市洪水地图的必要性。三个月后，联邦紧急事件管理局（FEMA）发布了中期洪水地图，为纽约市的灾后重建提供依据（图2）。图2：2020年与2050年防洪地图图3：社区建设与韧性规划重点地区纽约市在制定针对全市适用的适应性措施的同时，对于在飓风中受到严重影响的五个社区，在《计划》中提出了具有针对性的适应性策略。五个重点社区分别是布鲁克林—皇后区岸线、斯塔滕岛东南岸线、皇后区南部、南布鲁克林地区与南曼哈顿地区（图3）。《计划》中社区重建与韧性规划部分，分别从社区现状、气候变化风险预测与地区脆弱性评估、适应性措施这三个方面进行了阐释。由于特殊的地理位置使得此五个社区成为受桑迪飓风毁坏最为严重的地区。气候变化风险预测显示，该五个社区均面临着风暴潮涌的威胁，未来容易受到海浪活动的影响，随着海平面的上升，这些地区海岸线不断被侵蚀的同时也易于发生洪灾。因此，调整岸线的高度、翻新现有建筑结构与增加新建建筑的结构韧性，保护重要的基础设施成为这些地区最重要的适应性选择（表4）。表4:社区韧性规划内容社区未来可能面临的风险采取的适应性措施规划建设目标布鲁克林—皇后区岸线风暴潮涌的威胁、海浪活动的调整岸线的高度、翻新现有建筑结构与增计划使该地区居民、商业、非营利组织、建筑、基础设施更加强大、安全，并维持地区影响、海岸线不断被侵蚀、也易于发生洪灾加新建建筑的结构韧性，保护重要的基础设施特色斯塔滕岛东南岸线该地区更加具有生气，充满活力皇后区南部计划使皇后区从飓风中恢复，并做好准备迎接未来更大的挑战南布鲁克林地区以该地区的自然条件为基础，依靠其经济实力，重新吸引投资，恢复该地区的活力。南曼哈顿地区加强其商业地带，增加活力，南曼哈顿有能力继续承担整个城市中心的角色。来源：根据《纽约适应计划》内容绘制1.5《计划》管理体制专注、充满活力、持续的举措只有变成具体的行动才会有意义，这需要强有力的领导与决策机制。“PlaNYC2030”的成功经验被引入到《计划》的实施管理当中。“PlaNYC2030”的顺利实施可以归结为四个方面：明确职责、定期发布实施报告、确定短期建设目标、明确完整的工作议程。落实到《计划》当中有以下四个方面：①明确职责。成立“规划与可持续发展市长办公室（theMayor