第七讲 公共政策评估

第七讲公共政策评估概述政策评估的过程推进中国政策评估事业吴邦国：我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。第一节公共政策评估概述涵义类型标准意义政策评估的兴起◆20世纪60年代，兴起于美国林登.约翰逊（LyndonJohnson）总统的“大社会计划”（greatsociety）以及对贫困宣战计划（TheWaronPovertyProgram）。◆到了20世纪70年代，政策评估得到了更明显的提高。一、政策评估涵义公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种评价行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。公共政策评估体系评估什么——评估指标的选择谁来评估——评估主体的选择如何评估——评估方法的选择为什么评估——评估目的的确定政策评估的主体1．政策的制定者和执行者（责任）2．专业性、职业性的评估机构和人员（专业）3．大众传播媒介（公共利益）4．目标群体评价（自我利益）走向判断收集信息评估指标政策评估定性分析定量分析效果测定政策分析二、政策评估功能三、公共政策评估的类型1.事前评估、执行过程评估和事后评估事前评估：在政策执行前进行分析与判断并带有预测性的评估。应注意：（1）准确把握问题、实施对象的发展趋势。（2）政策的可行性。（3）重视对政策效果的事先评估。2.执行过程评估：是对执行过程中的政策实施情况进行系统的分析和评价，是政策调整的基础。包括：执行资源、执行力度和对负效应的评估。3.事后评估：是政策执行完后的评价，对政策执行后的客体及环境所产生的影响或效果的评价。途径：质询法、调查法、预期与实际比较法等。2.效果评估、过程评估、效率评估过程评估的重点为：政策执行有无产生任何的副产品或副作用？政策资源利用的状况如何？政策执行是否按照预期的政策目标或方案进行？政策是否被标的团体接受？政策效率评估是对于政策成本与政策收益进行衡量的分析方法。政策效果与效率评估比较图效果高效果低效率2高效果高效率1低效果低效率4低效果高效率3效率3.内部评估与外部评估内部评估是由行政机关内部的工作人员进行的评估。外部评估是由行政机关的评估者实施的评估。4.正式评估与非正式评估正式评估指事先制定出完整的评估方案，严格按照规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。非正式评估是指对评估者、评估程序、评估形式、评估内容等不作严格的要求，评估者根据自己所掌握的资料自由进行的评估。从评估组织的活动形式上看非正式评估，就是指对评估者、评估形式和评估内容不做硬性规定，对评估的最终结论也没有严格的要求，团体和个人可以根据自己所掌握的情况和信息，对政策的各个方面加以分析和评价。正式评估，是指法定的评估者依据事先制定的评估方案，严格按照规定的程序要求，对政策效果所做的评估。四、公共政策评估的标准人们比较认同的政策评估标准主要有效果标准、效率标准、效应标准、价值标准等。1效果标准政策评估的效果标准主要衡量政策实施后产生的各种结果与影响。一项政策推行后，产生的影响是多方面的，而且是多类型的。从影响的领域来看，可以是对社会政治经济生活的影响，也可以是对人们的道德、心理的影响。从影响的类型来考察，则有直接影响与间接影响、长期影响与短期影响、预期影响、实际影响与象征性影响等。2效率标准政策的效率标准是衡量政策取得的效果所耗费的政策资源的数量，它通常表现为政策投入与政策效果之间的比例。政策的效率标准包含三个层次：政策成本层次、单项政策的投入产出层次、政策的全部成本与总体产出层次在政策成本层次上，必须掌握政策过程中的资金来源与支出，物资与信息的调配与使用，决策者与执行者的数量与工作时间。这一层次上的效率评估，关心的是政府投入了多少资源，只有足够数量和质量的政策投入，才能实现政策目标。3效应标准所谓效应标准是以政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小来评估政策的标准。这是最高层次的评估标准。这一标准又可分为生产力标准，社会公正标准，公众回应标准三个层次。效果标准可以称为作业标准，效率标准则是经济标准，效应标准则是一种公共管理的社会标准。在公共政策评估中应当注意下列参量：政策预定目标实现的程度（G）政策的非预期影响（N）与政府行为相关的环境变化（B）政策过程投入的直接和间接成本（I）政策执行后目标集团的回应程度（R）对公共政策评估的综合功效公式：E=f(G，N，B，I，R)标准类型问题说明性指标效果结果是否有价值服务的单位数效率为得到这个结果付出了多大代价？单位成本净利益成本－收益比充足性这个有价值的结果的完成在多大程度上解决了目标问题？固定成本固定收益公平性成本和效益在不同群体之间是否等量分配？帕雷托卡尔多－希克斯罗尔斯准则回应性政策运行的结果是否符合特定集团的需要、偏好和价值观念？与民意测验的一致性适宜性所需结果（目标）是否真正有价值或者值得去做？公共计划应该效率与公平兼顾国五条政策落空：仅北京征收住房20%个税经济参考报2013-05-03案例公共政策的伦理与价值分析：“三陪”小姐应不应该交税？1997年9月，《南方周末》报道：当年5月，福建省莆田市地方税务局发出通知，凡在莆田市的高消费行业（诸如酒店、歌厅、舞厅、卡拉OK厅、美容院、桑拿厅等）从李陪舞、陪酒、推拿按摩等高收入的服务人员（俗称“三陪”小姐），均要缴纳每月不低于100元的个人所得税。当地税务部门的领导明确指出，向这些小姐征税，并不意味着政府承认她们所从李的行业的合法性与正当性。向小姐征锐可以达到两个效果：首先，可以调节社会分配（这些吃青春饭的小姐月平均收入为3000到5000元，远远超出一般工薪阶层的收入）；其次，可以增加政府财政收入。都是计划生育惹的祸计划生育增高家庭风险破坏传统伦理道德畸化分配模式，加大贫富差别诱导粗放型发展模式破坏中国的国际形象改变中国和世界民族结构增高出生性别比降低国防潜力抬高养育成本导致“未富先老”老年政治降低人口素质激化干群矛盾侵犯人权威胁社会稳定劳动力短缺负面效应计划生育30年“421”家庭顶梁柱很疲惫计划生育政策评估：好的一面1.2.3.4.使国家用于新增人口的消费减少，从而加速资金积累可以使每年进入劳动适龄人口减少，从而有利于劳动就业把积累下来的资金用于教育，使更多的人受到教育和技术训练，从而达到提高人口质量的目的。利于农民少生快富。实行计划生育使家庭的人口减少，家庭主要成员腾出更多时间和精力投入到发展家庭经济越穷越生，越生越富，越富越不生越富越不生越生越富越穷越生越不生越老人口资源是第一资源1970年日本1940年2000年2030年人口资源是第一资源不笑少年穷越老越穷民族衰亡越穷越养不起孩子“人口过多”成了一切问题的替罪羊人口过多粮食短缺春运拥挤就业压力房价攀升电力短缺环境污染人均铁路排世界100位后；人员流动集中于节日计划生育人口消费失业；1998-2006年大学扩招5倍1998年后“三年不上火电”1990年代卖不出粮，忽略粮食；计划生育+城市化无人种地粗放式发展模式国际污染转移经济政策失误英、法、德、日、中对付人口压力的方式德国和日本：发展科技和教育，将不断增加的庞大的人口资源开发成人力资源。德国引领了第二次工业革命。两国并发动世界大战获取资源（事实证明是错误的，德国和日本本身就足以养活庞大的人口，现在德、日人口比以前还要多，但却面临劳动力短缺，需要鼓励生育）。中国：采纳宋健（长期负责中国科技）的人口控制论，实行独生子女政策减少后代数量以提高人均资源、提高人均GDP；并降低科教投入，以及科技政策失误使人口资源不能转变为人力资源。英国：率先完成工业革命；拓展殖民地，从殖民地获取资源；并向外移民，开发新大陆，英裔人口遍布美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、南非。英语原本是欧洲一支数百万人口使用的方言，现已成为世界语言。法国：法国是传统欧洲人口大国，但是采纳马尔萨斯人口理论控制人口，人口萎缩。原本辉煌的法语日渐没落。1500年后影响人类历史进程的58位名人中法国只有8人，而英国占17人，美国占8人。浪漫的代价！美国人口优势Year192019301940195019601970198019902000TFR1.52.02.53.03.54.0Babies200250300350400450出生人口（百万）生育率年份出生人口生育率美国之所以是最强大的国家，是因为美国是发达国家中人口最多、最年轻的国家。美国战后婴儿潮带来了经济高增长：1960、1970年代，带动了玩具、卡通、流行音乐的成长；1970、1980年代，带动了房地产、汽车业的成长；1980、1990年代，又带动了个人电脑和互联网的成长。1901年到1936年诺贝尔获奖者1/10来自美国，1990年代之后超过2/3来自美国。2002年《TheEconomist》：1950年，西欧人口超过美国整整1倍：3.04亿对1.52亿。然而，1980年代美国的生育率突然回升，而欧洲生育率仍继续下滑。到2050年，欧洲人口将跌至3.6亿，美国人口将增至5.5亿。美国中位年龄将是36.2岁，而欧洲将是52.7岁，基本上是两代人。启示公共政策评估的出发点：政策公正与公平（社会效应）是政府利益还是人民利益？被调查的违法生育对象中，家庭资产100万元以下的，以“躲着生”为主；资产达100万元甚至1000万元以上的经济实力强人，则有超过半数以“强行生”为主。——《湖南省生育多孩家庭调查报告》湘中涟源市计生部门向一名超生的煤矿矿主开出了135.6万元的社会抚养费征收单，这是湖南省迄今为止金额最高的一份超生罚单。公共政策保证社会公平正义个人间不公平层次间不公平集团间不公平代际间不公平公共政策机会的不公平单纯的个体公平同层次公平集团间公平代际间公平机会公平同位对称性五、政策评估意义检验政策效果、效益和效率的基本途径决定政策去向的重要依据合理配置资源的有效手段公共决策科学化、民主化的必由之路公共政策评价的内涵及作用政策评估要回答：政策执行后，是否达到政策主体的预期目标？该项政策给国家及社会生活带来了什么影响？该项政策的利益和代价如何？谁是受益者？是否发生了没有此政策就不会发生的情况？完美的政策执行政策评估的主项环境因素不会阻挠和牵制执行组织环境因素阻挠和牵制执行组织吗？有充分的资源和时间可资运用有充分的资源和时间可资运用吗？政策执行阶段上组合资源供应及时政策执行阶段上资源供应及时吗？政策在因果理论下执行政策在因果理论下执行吗？因果关系是直接和清晰的因果关系是直接和清晰的吗？政策目标自始至终稳定和一致政策目标自始至终稳定和一致的吗？执行机构和个人职责明确执行机构和个人职责明确吗？相关部门可以进行充分沟通和协调相关部门可以进行充分沟通协调吗？政策评估与政策执行的区别第二节政策评估的过程一、政策评估过程的三个阶段1.准备阶段（1）确定评估对象（2）制定评估方案（3）挑选和培训人员2.实施阶段（1）利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。（2）综合分析政策信息。（3）综合运用适合的评估方法，对政策进行评估，得出评估结论。3.结束阶段：处理评估结果、撰写评估报告的阶段。评估报告的撰写和总结评估的实施评估的准备政策评估的一般步骤确定评估对象制定评估方案组织评估人员收集政策信息整理政策信息分析政策信息形成评估结论撰写评估报告总结评估结果政策评估结果的处理方式政策方案调整政策方案持续政策方案终止政策方案重组评估结果处理方式二、政策评估的八种模式评估模式效果模式经济模式职业模式目标目标达成模式附带效果模式结果—无目标评估模式系统单元—综合评估模式顾客的关心—顾客导向模式利益相关者的关心等利益相关者模式（北美）政策委员会（瑞典）生产率模式—生产率模式效率模式成本—利益分析成本—效能分析效果模式（1）目标达成模式目标达成评价。结果与政策目标是否一致影响评价。结果是不是由政策所造成优点：I.体现了民主II.提供客观的评估标准III.具有简单性缺点：忽略了成本在目标不清的情况下难以运用不考虑意料之外的结果忽视了公共政策制定中的隐秘议程的作用忽视