35.试析调节我国收入分配的财税政策研究

1试析调节我国收入分配的财税政策研究永嘉县国税局课题组执笔人：李小理摘要：近年来，我国居民收入差距呈现扩大化的趋势，收入分配差距拉大已成为当前我国改革和发展必须着力解决的重要民生问题，成为社会关注的热点问题。财税政策不是市场经济条件下调节收入分配的唯一手段，却是政府调节收入分配的最重要的工具之一。但是现行财税政策在调节收入分配方面存在诸多缺陷。本文从收入分配的现状分析、调节分配税收政策分析、财政政策分析出发，并借鉴国际上调节分配差距的先进经验，探讨建立全面、综合、系统的财税调节机制，努力缩小我国居民收入分配差距。关键词：居民收入差距收入分配财税政策胡锦涛总书记在建党九十周年大会上讲：“加大收入分配调节力度，坚定不移走共同富裕道路，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”随着我国市场经济进程的加速，我国正处在人均GDP3000到5000美元的转型关键期，收入分配差距不断扩大已引起全社会的关注，构建和谐社会正成为我国全面建设小康社会的一项重大任务。因此研究影响收入分配差距扩大的财政因素，完善公平收入分配的财税政策，对遏制我国收入分配差距不断扩大的趋势，最终朝着构建和谐社会的目标迈进有十分重要的现实意义。一、我国居民收入分配现状分析我国经济改革开放进行了三十多年来，在经济增长和改革政策的共同作用下，居民收入差距总水平已经达到相当高的程度，特别是在2东南沿海及经济发达地区尤为更甚。（一）居民收入分配差距扩大的特征1、社会成员之间的收入差距逐步扩大。国际上，经济学家们通常用基尼指数来表现一个国家和地区的财富分配状况。国际上通常把0．4作为收入分配差距的”警戒线”。虽然目前我国基尼系数的统计缺乏比较权威的数据，但有两点是大家一致公认的：一点是自1978年改革开放以来，尤其是自1992年实行市场经济以来，我国基尼系数在总体上呈现出不断上升的趋势；另一点是目前我国的基尼系数已超出国际警戒线，接近或超过了0.5，有的资料报道现在更是接近0.65，说明我国目前的国民收入分配悬殊，进入到了收入分配不公平阶段。2、城乡居民之间收入差距大。根据国际劳工组织发布的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1．6：1,只有3个国家超过了2：1，我国是其中之一。2008年，全球金融危机导致经济下滑对农民收入的影响远远超过了城镇居民。2009年城乡居民收入比由2008年的3．33：1扩大为3．36：1，绝对差距首次超过1万元。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收人，以及农民尚需从纯收入中扣除三提五统和用于再生产的部分，我国城乡居民收入实际差距约为5：l一6：l。中国社科院研究表明，如果把医疗、教育和失业保障等非货币因素考虑进去，我国的城乡收入差距为世界最高。3、地区之间的收入差距水平日渐增大。我国地区差距的扩大，相当一部分表现在东部、中部、西部的地区间差距上，特别是东部与中西部之间的差距非常明显。改革以来，尽管各地区人均GDP均以较快的速度增长，但它们之间的差距却在持续扩大。1980年，东部、中3部、西部地区的人均GDP比是1．8：1．18：l，1990年扩大为1．9：1．17：l，2002年进一步扩大为2．63：1．26：1。而2009年三地区的人均GDP比是2：1：O．86，地区间人均GDP差距的扩大，说明地区之间的收入差距水平也在日渐增大。4、行业之间的收入差距过度扩大。行业之间收入差距扩大主要表现为有些垄断行业收入分配过分向个人倾斜，使行业之间的收入差距总体上呈扩大趋势。资料显示：1987年我国收入最高行业和最低行业的工资比是1．38:1，1991年行业平均收入最高与最低水平相差1．55倍，到2002年这一差距扩大到2．99倍。而到了2009年．平均工资最高与最低行业相差已超过10倍。（二）居民收入分配差距扩大的原因分析我国现阶段居民收入差距形成的原因很复杂，其中有政策导向因素；有非法因素，也有合法因素；有我国在经济发展和经济体制转轨过程中特有的因素，如分配机制不健全等。主要有以下几个方面：1、经济发展不均衡。我国正处于工业化和经济起飞时期，根据刘易斯的二元经济结构理论，在发展中国家的工业化初期，必然存在着工农之间和城乡之间的收入差异，并且随着工业化程度的提高，这种差异还会拉大。根据罗斯托对经济发展阶段的分析，发展中国家在经济起飞阶段必然要有较高的资本积累率和进行大规模的资本投入，这一方面促进了经济增长，另一方面提高了财产收益占国民收入的比重，降低了劳动报酬占国民收入的比重，扩大了财产所有者与劳动力所有者之间的收入差距。只有当经济经过起飞阶段进入向成熟推进阶段或大规模高消费阶段以后，财产收益占国民收入的比重才能下降，财产所有者与劳动力所有者之间的收入差距才能缩小。42、经济体制不完善。我国正在进行市场取向的经济体制改革，在资源配置环节，一个以市场机制为基础的调节制度还没有完全形成，一些垄断性经营行业如金融、保险、邮电通信、电力、煤气、自来水等，利用行业垄断优势，获取超额利润，并将相当大的一部分利润转化为职工工资；一些竞争性行业如建筑业、批发与零售贸易和餐饮业等，在激烈的市场竞争中只能获得平均利润，职工的工资水平只能处于平均水平；一些依靠财政补贴的行业如农林牧渔业、地质勘探业，只能获得低于平均水平的利润和工资。3、法律制度不健全。我国正在实施依法治国和依法行政，法律制度不健全的问题依然比较突出，一部分人通过权钱交易，借助审批机制从事寻租活动，获取高额收入；一部分人制造假、冒、伪、劣商品，通过欺骗消费者获取高额收入；一部分人通过偷逃骗税，直接将社会整体利益转化为个人利益。4、倾斜性的经济政策。改革开放以来，我国一直实行以地区倾斜政策为主要内容的对外开放战略，从经济特区、立经济开发区和沿海开放城市，这些都享有其他地区或城市所没有的权利与利益。这种地区倾斜政策，一方面促进了沿海地区经济的高速增长，推进了沿海地区的城市化进程，另一方面也造成了沿海地区与中、西部地区之间的不平等竞争，扩大了沿海地区与中、西部地区之间的收入差距。5、分配体制不健全。主要表现为政府手中缺乏实现再分配的机制或渠道，特别是以税收制度和财政支出为主要内容的再分配体系不够健全，这也是本文着力研究解决的重点。政府在社会保障等民生领如农村义务教育、城镇最低生活保障、农村新型合作医疗等许多方面存在体制性差异。5二、现行调节分配的税收政策分析1、个人所得税调控机制不健全。以收入水平为基础的个人所得税较之于其它税种，在发挥收入再分配功能上具有无与伦比的优势。但是，现行的个人所得税没有起到“自动稳定器”的作用。从税收规模上看，个人所得税占税收总额的比重还相当低，而相对中性的不具备收入分配调控功能的增值税是我国税收的主体。从税收结构上看，目前的个人所得税实行分类课征模式，对纳税人不同性质的所得实行分项征税，不能全面衡量纳税人的真实纳税能力。从税种设计上看，费用扣除标准没有考虑每个纳税人家庭的具体差异，税率设置不科学，边际税率较高，累进级次较多，不同来源收入的边际税率差别较大，容易造成税负不公。从税收征管上看，征管模式和手段落后，处罚无力，税收流失非常严重。社会上工薪阶层之外的高收人群体，却逍遥于税收的征管之外。富人的个人所得税流失成为居民收入差距扩大的重要原因。2、严格意义上的财产税体系尚未建立。财产税以财产存量为征收基础，对分配的调控力度较大。但现行财产税仅有房产税和车船使用税等少数税种，征收面窄，税负轻，收入规模小，难以适应收入水平变化之后的居民财产状况。同时，尚未开征遗产税、赠予税和资本利得税，存在调节真空。遗产税虽然已被提上了议事日程，却一直未能开征。遗产税与赠予税的缺位使得严重的财富累积效应无法消除。3、社会保障税尚未开征。开征社会保障税是世界上大多数国家普遍采用的一种资金筹集方式,社会保障制度的核心问题是社会保障资金的筹集。目前我国的社会保障基金是以社会保险费的形式筹集的，由于其规范性、约束性差，在筹资过程中的阻力大。企业拖欠、6拒缴社会保险费的情况比较严重，即使由税务部门代收，仍缺乏刚性，造成社会保障资金的筹措困难，影响社会保障制度的完善与发展。4、消费税组织和调节收入分配的职能弱化。用税收有选择地调节某些高消费，在引导消费方向、保证国家收入方面起到了一定的作用。但现行的消费税只对特殊消费品课税，而不对消费行为课税，致使某些属于奢侈消费的消费行为未能受到应有的调节。同时，消费税的调节作用错位，已不能准确反映当前社会消费状况，致使消费品中本应得到调节的得不到调节，本不需要调节的却进行了调节。三、现行调节分配的财政政策分析1、财政管理体制不合理。我国现行的财政管理体制，使中央政府的财力加强，但也使得经济不发达的县、乡两级财政收入明显下降，甚至满足不了日益增加的公共产品需求。在划分财权的同时，中央和地方事权却没有规范、明确地划分，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，因此基层政府不得不通过税外收费筹集资金。从而形成了城市公益事业政府花钱办，农村公益事业农民出钱办的不合理现象。2、社会保障制度不健全。社会保障的功能在于通过社会保险、社会福利、社会救济等方面的运作，缩小居民问收入差距，减少社会不安定因素。然而，我国原有的社会保障体系存在诸多问题：首先，社会保障覆盖面太窄，一方面极度向社会保险倾斜，社会福利和社会救济投入严重不足；另一方面极度向城镇倾斜，城市居民社会保障制度是一种就业式保障，农村地区则主要是以农民家庭自保为主，城乡居民在享受保障福利上存在较大差距。其次，缺乏健全的失业救济体系，失业人员常处于社会生活的低层，因此需要社会在财富分配方面的倾斜。再次，社会保障基金管理混乱，被侵占挪用现象时在发生，7常看到这样的新闻。3、农村义务教育经费难以得到保证。目前，我国教育支出的大部分投放在城市，农村义务教育遇到了很大困难。在财力分配格局中，县乡政府财力薄弱，却承担了农村大部分的义务教育经费，小马拉大车。这种政府间财力与义务教育责任的不对称是农村义务教育发展滞后的重要制度因素。地区间经济发展水平的巨大差异使不同地区的政府财政收入差距也很大。财力匮乏的县乡连“吃饭”也保证不了，义务教育只能靠各种名目的收费来维持，状况可想而知。4、非均衡的财政政策进一步扩大地区间的收入差距。非均衡的财政政策包括国家财政对某些地区的直接支持和间接支持，如国家对广东、上海和一些特区实施较长时间的财政包干，使这些地区承担比其它地区低得多的财政负担；更多的是对经济特区、各类开发区、保税区、高科技园区等实施优惠的财政政策，这些地区的税率低于别的地区，获取公共服务的成本相对较低，使得这些地区的竞争力明显增强，有条件发给职工更多的工资。而这些特殊的区域基本上分布在东部地区，这样对这些区域直接和间接的财政支持便形成了不公平的区域收入分配机制，扩大了区域之间的收入差距。5、财政支农矛盾突出。财政支农是国家财政对农业的直接支持方式，它反映了工农、城乡之间的分配关系。目前，我国财政支农的资金总量严重不足，对农业结构调整的财政支持存在需求增长迅速与供给增长乏力的矛盾。同时，财政支农运行机制的转变相对滞后，农业结构调整与财政支农目标、方式的矛盾较为普遍。此外，财政支农结构与农业结构战略性调整的矛盾、县乡财政支持能力弱化与提高支农效益的矛盾也比较显著。8四、发达国家调节收入分配差距做法的启示为调节收入分配差距，美国、英国、日本等发达国家主要采取了税收调节、社会保障、义务教育、反贫困、农业政策补贴、工资决定机制等措施，收到了比较明显的效果。这些措施，对我国调节收入分配差距具有诸多启示。1、需要有健全的税制。在税收调节收入分配差距方面，美国等发达国家充分发挥了个人所得税、遗产税、赠与税和社会保障税等财产税为主相互协调配合的调节功能，为政府确保国家调节收入分配奠定了特质基础。2、借助社会保障制度需要确定保障的重点。美国等发达国家已经建立起比较健全的社会保障制度，是逐步发展过来的，并与这些国家的经济相联系的。3、保证义务教育本身的公平性。从义务教育的实施来看，为了落实义务教育