机关办理工程采购案件可能发生之弊失型态与因应作法调...

一機關辦理工程採購案件可能發生之弊失型態與因應作法調查（研析）專報第一章、前言政府採購法（以下簡稱採購法）自八十八年五月二十七日施行以來，各機關辦理採購之過程理應更為公開、透明與合理，然而，低價搶標、圍標與機關招標條件限制競爭等不當行為仍時有所聞，深為社會各界詬病，究其原因，一則採購業務所涉及之法令層面極為廣泛，加以採購各項標的龐雜，或為工程、財物、勞務等不一而足，採購案件之金額、需求、契約之條件等錯綜交織構成繁複之採購型態，二則採購機關之業務性質、環境特性等，往往對採購方式發生不同之影響，不同採購型態可能衍生之弊端，在各項作業階段及環節亦有不同，如何使機關採購人員與承包廠商瞭解新的採購制度，及職司採購內控角色的主（會）計及政風人員，能有效掌握採購過程中各種犯罪弊端手法與型態，預採導正或防範措施，有效提高資源運用效能，實為當務之急。第二章、工程採購各階段可能發生之弊失及因應作法工程採購依其作業流程，可概分為規劃設計、預算編列、發包訂約、履約管理、施工監造、估驗計價、品質控管、驗收結算及保固維修等階段，茲就各階段之作業流程與辦理程序，探討各環節可能發生之弊失型態與因應作法供參。第一節、規劃設計階段二機關辦理採購案件，除自行規劃設計外，常囿於人力、技術、專業知識等，將較為專業之規劃設計工作或發包所需之招標文件，委託專業顧問公司代為規劃辦理。因此初始階段之規劃設計所採行之方式，攸關後階段採購之具體實現及功能目標之達成，故必須建立完善之委外設計制度及從管理上加強，以減少採購弊端發生，避免不當之追加預算情事。一、可能發生弊失型態與手法（一）規劃設計不當，缺乏專業人才，導致施工不良災害叢生：如自行規劃設計案件，限於承辦人員專業知識不足，且往往便宜行事或怠於查訪合理價格和市場貨源較充足之物料，僅抄襲特定廠商現有物料規格，或設計超出需求造成不當限制競爭，致生發包後變更設計圖利情事。（二）複雜、特殊、巨額之委託規劃設計案件，無法落實評估設計顧問公司專業能力與信譽，而發生指定材料、規格、綁標或洩漏規劃內容、估價不實等弊端，甚有勾串機關承辦單位利益輸送等情事。（三）受委託規劃設計機構藉規劃設計權限，於設計圖說或施工材料規範或招標文件中指定特殊規格、工法、材料、技術或限定廠商資格條件等，為將來之議價或圍標埋下伏筆，以圖利特定廠商，獲取不法利益。（四）於設計時雖列舉三家以上參考廠牌並加註同等品，其中二家在價格、行銷上顯不具有競爭性，且同等品又難有統一認定標準，實為變相指定某特定廠牌。三委託特定廠商代為設計規格，該廠商又為參加投標廠商，事前已在規格上作有利自家產品之設計，承辦人員受限專業不足或不查，造成採購弊端。（五）技術顧問公司於辦理規劃設計時，未考慮地質、水文、氣候等因素，確實作好實地勘測調查與試驗、評估等工作，未衡量民眾需求性與可行性，或故意於設計中﹁技術性﹂遺漏重要事項，而事後再予補辦或變更設計，造成公帑浪費及民眾不便與紛爭。（六）委託工程技術顧問機構規劃設計時，於委託合約書內未明訂保密條款與罰則，致發生洩密或設計不週情事時，無法追究設計者責任，更因規劃內容外洩引發官商勾結，炒作土地或搶建、搶種等情事，使徵收補償費用大增，造成公帑損失。（七）未於編列工程預算前，即委由特定廠商辦理規劃設計，再於預算核編後，辦理形式比價，由承辦人員提供標的工程預算估價單及洩漏底價予內定廠商。（八）土地徵收手續因限於預算編列，無法提前辦理，造成已完成規劃設計發包之工程，須俟土地取得後始能執行，致而產生如因土地無法取得而要再辦理變更設計，影響計畫效益、延誤工期等情事。（九）重大工程案件，未妥善訂定設計工作程序，融合不同的專業適時導入設計過程，以強化設計內容並加重設計單位權責，閉門造車。（十）公共工程規劃設計時，未考量自來水管線、電力（信）信線路、排水系統、地下埋設物能否四相配合，即據以辦理，發生完工後再要求挖掘埋設情事。二、因應與研析意見（一）遴選信譽佳或經公開客觀評選為優勝專業、技術、資訊服務者，委託其辦理規劃設計事宜，在進行規劃設計時有關材料品質要求，應以規格、性能為審查標準，非絕對必要不宜指定廠牌或使用專利品，擬採用之材料及規格應力求明確，並考慮市面上是否仍有生產，以免缺貨而影響工程進度。（二）工程設計交由承辦單位人員設計者，單位主管應加強督導考核其品德言行，並落實執行審核工作，如發現有設計特殊規格、限定廠商等情事，應即修正，嚴杜官商勾串弊端。規劃好之工程應以不變更設計為原則，如基於安全顧慮、地形變更、地質情況等特殊因素，確有變更設計之必要時，應會同有關單位詳實勘查，以防杜其勾結承包商任意變更設計、追加預算，浪費公帑。（三）契約中明定委託設計機構修改原設計圖應報經採構機關同意始得修改。另工程施作如因應實際或緊急需求外，相關之材料或施工作法之變更，應經由機關之同意方得以辦理，並注意有無取巧新增原契約未列入而單價較高之項目（避免增加工程費用支出），而將原契約單價較低之項目追減。（四）設計時，除有特殊需要，應採用國內通用之物品，以避免造成壟斷，另應適時舉辦材料產品五、規格與價格展示說明會，以明確其適用性，對於投標廠商質疑有設定特殊規格等情形時，應詳加檢討查證，有無指定特定廠牌情事，並予以溝通說明。（五）工程規劃設計應依國家標準或其他相關規範，於工程合約中訂定材質標準，設計完畢後，主辦工程單位應就工程設計圖說及單價內容，詳加審核，以確符工程品質所需，如發包後始發現有誤，需變更設計，而導致發包單位有損失時，應追究設計單位疏失責任，並依合約扣除應罰款項；另施工前應由監造單位會同廠商依工程材料設計標準針對於工程用料進行檢測，並由主辦或監造單位簽認，以避免施作後發現不符規定，導致需挖除改善或重施作等延宕工期及浪費公帑等情事。（六）重大工程應提前辦理規劃，多方彙集與設計施工有關之天然資料，如氣象、風力、洪流量、附近地質地層情況、地震斷層所在，並實施路勘選線、地質鑿採、環境評估、經濟效益等加以研析，以免規劃設計錯誤，造成施工困難或增加天然災害之發生率。（七）明訂保密條款與罰則，對洩漏預算書內容、未詳實規劃及預留伏筆等情事，致延誤工期與變更設計者，依採購法規定，嚴格追究其責任，必要時通報上級或所屬機關，提列為拒絕往來戶，情節重大者，陳報主管機關處分。（八）嚴格審核委託規劃設計案件，工程委託單位除應督促規劃設計人員依規定辦理各項設計事宜、計算工程數量及按時價加列合理利潤，據以編列工程預算書外，並應注意所編製之預算內六有無應設計而故意疏漏或隱匿瑕疵情事，必要時得請受委託規劃設計機構派員說明，以避免設計不實或限定特殊規格、工法、材料，致一再變更設計及追加預算，影響工程時效。（九）規劃設計依據之試驗資料務求詳盡確實，主辦人員對工地情況不詳者，應至現場察勘，瞭解設計內容在施工上有無困難，及對於工期訂定應求合理，以減少日後不必要之變更設計及施工困難與糾紛。主辦單位應與有關單位密切聯繫，詳細調查地上物及地下埋設物之位置、深度等，再行設計，以避免施工時發現與結構相衝突無法配合或漏列，致須重新辦理變更設計，費時又浪費公帑。（十）重大工程案件，採購機關應妥善訂定設計工作程序，使各種不同的專業適時導入設計過程中，包括電腦傳輸、數據資訊之交換程序等，以強化設計內容並加重設計單位權責，並與學術界或研究機構合作，建立技術交流，以免閉門造車。必要時舉行研討會議，以將各方意見及構想納入設計。（十一）公共工程規劃設計首重於道路、結構、排水、擋土牆等各項設計之配合，同時亦應考量自來水管線、電力（信）信線路、排水系統、地下埋設物能否相配合，以免施工時發生問題，完工後再要求挖掘埋設情事。第二節、預算編列階段採購總經費係指採購預算書上所詳列之經費總額，包括可行性研究、規劃、鑽探、設計七之服務費。至發包預算係依據法定預算，對工程計畫開始細部規劃設計，進行設計圖說，再依圖說分析檢算工程數量、分析工程單價、編列工程詳細表，工程預算內容除包括發包工程費用外，另包括監工管理費用、供給材料費用、試驗費、委託代辦費等發包以外之相關成本費用，故完整之施工預算書，除包括上述費用外尚含設計圖說，施工外補充說明書，以為發包施工之依據及控制預算之執行。一、可能發生弊失型態與手法（一）資料蒐集及調查之不周延：部分工程由於時間短促，或取得之基本資料、數據不足，致工程項目漏列或算錯工程數量，造成預算總額不合理偏高或偏低之不良後果。（二）設計標準或計畫變更：為求提高材料品質、施工要求、設計標準或達環保要求，原設計標準已不符實際需求，致已設計完竣之工程經費與核定預算產生差距。（三）估算引用數據偏差：囿於資料取得困難，資訊掌握不易，估算引用之數據常﹁蕭規曹隨﹂參考舊有資料，再加以增減，編列預算，由於成本屬性、工作條件等與現行標準不符，致產生偏差。（四）時程之變動：公共工程計畫如未經適當規劃即已編列預算，計畫執行時，由於路線未定、用地取得困難、政府財政或因政策考量等因素，致造成工程時程變動，預算偏差情事。（五）市場行情急驟變動、地價急驟變動、未考量物價調整、匯率之變動、人力及材料的供需失衡八、規劃及設計單位之水準及整合能力不足等，均可能造成預算編列偏差。（六）各機關預算編列缺乏統一標準，各部門各自為政，無專責單位負責審核，常以調整單價或刪減項目之方式來配合預算，而預算編列並未實際查訪市場成本或確實反映民眾所需，往往承襲慣例，或依據﹁個人經驗﹂編列，衍生諸多弊端。（七）欠缺整體與一貫性之規劃，浮編採購案件預算，導致發包後結餘款甚多，嗣後又無視是否有增購之需求，即浮濫追加新增項目，以便消化預算，造成採購之設備、財物閒置，嚴重浪費公帑，更是不法分子覬覦與介入圖利的對象。（八）預算編列不實，導致一再追加或異動，影響計畫執行進度或執行不當，須辦理預算保留或繳庫，形成排擠效應，影響機關年度財政計畫，或公共工程未經適當規劃前即已編列預算，使得原規劃案無法順利推動。（九）年年編列預算，重複採購，抱持﹁預算減少容易增加難﹂的想法，在未能正確評估下年度之實際需求情況下，依照往年項目率爾編列，惟預算通過後又不能不予執行，以致許多堪用之設施、器材不斷被拆除重作或重新購置。（十）工程預算未完整編列，僅依上級政府核定補助之工程款即辦理發包，致該工程進行施工後，承包廠商在階段工程完工請款遭到無錢付款之窘境，引起催討積欠工程款之糾紛。二、因應與研析意見九（一）有關工程地點之風力、水文、氣象、洪流量、附近地質地層情況及公共管線等基本需求資料之蒐集及調查，為規劃設計階段不可或缺之工作，上述各項費用所占之比例雖不大，但對工程經費估算之準確度影響甚鉅，相關之資料蒐集應力求周延。（二）工程規劃完成後，後續之設計階段，應考量可能產生變動之因素，如因施工地段環境考量，可能由填方段變更為挖方段，或環境影響重行評估等，使經費變動，規劃階段所提之工程經費，需防範與實際執行之預算產生偏差。（三）編列預算單價分析時應力求正確合理，多方參酌圖說、規範、契約，並考量成本、市場行情、政府機關決標資料，及未來物價波動趨勢，以免預算有偏高（低）等不合理情形。（四）覈實預算編製，收支應循預算程序辦理，並依計畫及相關規定執行與撥款，預算編製時，對於同一性質或同一計畫之採購案件，不得任意分割，以圖逃避公開招標。（五）各機關對於該年度所辦理之採購案件，應預擬執行計畫進度表，避免集中於年度結束前倉促發包，導致設計有欠週詳，進而變更設計，浪費公帑。（六）落實計畫與預算相結合，嚴格審核所編列之預算是否與設定用途相同，不得轉作他用，以有效提昇財務運用效能。（七）審計單位及採購稽核小組應針對實際決標價與底價差距過大之採購案件，查核其原因及是否有消化預算、浮濫追加情事；如所編列之預算太過浮濫或同一時期同一施工項目之單價，若一○高低相差過於懸殊者，應檢討分析原因癥結，必要時應追究承辦人員或廠商責任，以落實單價合理化目標。（八）確實衡酌計畫實施進度及付款時程，依事實需要審慎擬編歲出分配預算，提高預算執行率，並避免年度保留款過高。（九）為防杜受補助之法人或團體，將整筆預算分門別類經細分各類採購項目後，未依採購法規定程序辦理採購事宜，採購