政策分析方法

公共政策分析的工具和方法政策工具研究的兴起•最早起源于社会科学领域。集中研究：个人或公共组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。以此为基础，政策工具的研究大量存在于社会科学的各个领域政治学公共行政学法学政策工具领域经济学论著80年代胡德《政府工具》（1983，1986）90年代•彼得斯和尼斯潘《公共政策工具》（1998）近几年•政策工具研究开始盛行•大本营：•德国、荷兰、美国。如何界定政策工具人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式工具分类美国政治学家罗威、达尔林德布洛姆萨尔蒙归制性工具非归制性工具开支性工具非开支性工具狄龙法律工具经济工具交流工具管制性工具信息转移工具财政激励工具麦克唐纳艾莫尔(根据工具所要获得的目标)命令性工具激励性工具能力建设工具系统变化工具英格拉姆激励工具能力建设工具符号和规劝工具霍莱特拉梅什(加拿大公共政策学者)自愿性工具（非强制性工具）强制性工具混合性工具学习工具政府介入的强度弱强强制性工具混合性工具自愿性工具管制公共企业直接提供家庭和社区志愿者市场信息和规劝补贴产权拍卖税收和使用者付费（一）强制性工具强制性工具（compulsoryinstruments）也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。1、管制根据里根（M.Reagan）的说法：管理指的是一种活动过程，在这种过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种连续的的行政管理过程（一般是通过特别指定的管制机构来完成这项工作）。经济学在解释政府管制之合理性时，是以自由市场存在着“失灵”为根据。这些失灵包括“公共产品”(如航标灯)、“自然垄断”(如固定电话网、输电网)、“内部不经济”(如隐瞒产品质量和工作岗位安全信息)、“外部不经济”(如环境污染、自然资源滥采)等。为了克服这些市场失灵，政府理应以维护公共利益为己任，积极采取准入、定价、标准、反垄断以及监督、检查、处罚等行政管制政策和手段，对个人从事经济活动的资格、范围甚至手段进行限制。管制有其优缺点：•优点：所需的信息较少，较容易实施和管理，成本较低，效果具有直接性且更易见效，更适应于作为处理危机的工具。•缺点：扭曲自愿性或私人活动，可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，过于刻板而缺乏灵活性等。我国政府管制的不当和失灵导致市场协调机制失灵的例子：出租车行业垄断、民航票价的禁折、铁路运输的长期供不应求、证券市场的公开圈钱化、城市房地产的泡沫、民间金融的缺乏、城市公共设施的瓶颈、民办教育事业难以为继、医疗机构的以药养医、生产事故频发、生态环境恶化、迁移权的限制和就业歧视使农民贫困化加剧、大量弱势群体被排除在社会保障体系之外等等。2、公共企业公共企业也称国有企业。它可以被看做是一种强制性工具，其强制性甚至比管制更强。因为在公共企业那里，政府做出特别的规定以控制它的所有活动，这些规定被当做内部管理的指令。公共企业具有如下特征：•一是它们具有某种程度上的公共所有权（少至50%，高到100%）；•二是公共企业受到政府某种程度的控制或直接管理，一个完全摆脱政府控制的公司不能看做公共企业；•视而不见是公共企业生产的物品和服务要在市场上出售，公共企业的销售收入与成本之间必须保持某种平衡。•公共企业的优点：在社会需要而私人企业因无利可图等原因而不愿提供的某种物品和服务领域时，它是一种有效的工具；在许多情况下，建立公共企业所必需的信息比管制或自愿性工具少；公共企业可以简化行政管理，并使公共基金自然增长。•主要的缺点：政府难以对公共企业加在有效的控制；公共企业的运作是低效率、甚至是无效率的，易于造成垄断并将负担转嫁到消费者身上等。3、直接提供由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务，政府所做的大量事情，如国防、外交、警察、消防、教育、社会保障、公有地管理、公署和道路的维修、人口普查、地理测量等都采取这一途径或办法。•优点：其所需信息较少而容易确立；对大规模机构要求使之易于得到相关的资源、信息与技巧；能够避免间接提供所出现的一些问题，如谈判、讨论和较高的信息要求；它使交易内在化，从而减少由间接提供所带来的交易成本。•缺点：官僚机构的直接提供往往以僵化刻板为特征，它反应迟缓；对于官僚机构及官员的政治控制容易降低公众服务的质量；由于缺乏竞争机制，官僚机构没有成本意识而造成浪费；政府机构内部或跨机构的冲突影响物品和服务的提供等。（二）非强制性工具非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。1、家庭和社区优点在于，它们不花或很少花政府的钱（除非政府提供基金或补助）；在许多服务领域（如残疾人的照顾），家庭和社区比其他工具更合适；而且这种工具在大部分社会受到广泛的支持和欢迎。作为一种政策工具，是虚弱无力的，它们往往只能作为一种辅助工具来使用。2、志愿者组织志愿者组织提供某些社会服务。慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸如清洁海滩和公园的公益服务等。志愿者组织在自觉自愿基础上提供的服务是可靠的和低成本的；这种手段也是灵活的和具有回应性，能迅速满足服务者需要；由志愿者提供社会服务还可以减少对政府的行动的需要或减轻政府的负担。但是，志愿者组织这种政策工具的应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理；志愿者组织也容易蜕化而变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益；许多社会成员既没时间也没有3、市场市场化工具主要有民营化、用者付费、合同外包、内部市场等形式。市场是一种最重要且最具有争论性的非强制性工具。从理论上看，尽管双方都是自利的经济人，但作为一个总体的社会可以从它们的相互作用中获益，即实现社会福利的最大化；而且社会上所需要的一切东西都可能通过市场以最低的价格提供。因此，那些对医疗保健和教育的需要者，可以从为盈利而运作的医院和学校中购买相应的服务。市场是提供私人物品的最有效益和效率的手段，是资源配置的有效工具；在某些公共物品和服务领域，市场工具也可以是改进效率和效益的一种有效途径。它并不是一种有效的工具，它不能有效地提供诸如国防、警察、路灯一类的纯公共物品；由于存在着不同类型的市场失灵，此外，市场工具也产生严重的公平方面的问题。因此，市场工具的应用往往需要有其他工具（如管制）来配合。混合工具1、信息和规劝信息传播是一种消极性的工具。它由政府向个人、公司及社会发布或提供信息，以期待所期望的行为发生。因为一旦人们获得相关问题的知识或信息，就能作出更明智的行动选择。又如在烟盒上印上“吸烟危害健康”的标识。规劝（或说服）是政府试图说服人们去做或不做某事，通过发布信息而期待所要求的行为发生，但不通过强制性的奖惩来使行为发生，不要浪费水资源，使用公共交通工具等。•优点：它们容易使用且较稳定；它们是政府对处理那些尚未有明确解决方案的问题的一个便利的出发点；如果通过这种工具而使问题得到解决的话，这种工具也是一种民主的手段，与重视自由、个人价值的民主规范相一致。•它是一种虚弱无力的工具，它只希望或要求人们做某事，而没有实际上要人们做某事。2、补贴补贴是指各咱由政府或由政府指导的机构给个人、公司及社会团体的财政转移形式，目标是让得到资助者采取政府所希望发生的行为。补贴有各种形式，包括拨款、税收减免和担保书等。•优点：它易于确立并加以实施；对政府官员来说，它是一种灵活的工具；能够鼓励创新；具有更高的政治可行性。•缺点：补贴需要财政资金（税收减免除外），而要钱总是困难的；获得关于补贴是否能达成目的方面信息的成本是昂贵的；它不是处理危机的合适工具；补助也往往因过多过滥而导致失效。3、产权拍卖产权拍卖的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。典型例子是污染防治。许多国家采用了这种工具来控制有害污染物的排放。基本思路是：政府确定可以进入市场的污染物的量，并定期拍卖可利用的释放数量的产权。另一个典型例子是控制城市道路机动车数量尤其是出租车牌照的拍卖。优点是它创造了市场，将竞争机制引入公共物品及服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具。其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，它也是一种不公平的工具。4、税收和使用者付费税收是一种法律上规定的由个人和公司对政府的强制性支付，其主要目的通常是增加政府开支的财政资源。政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用。使用者付费类似于产权拍卖，是管制和市场两种工具的混合。经常被用于控制负的外部性特别是控制污染的领域，它也被用于城市交通控制。•优点：它们容易确立；提供财政激励；有助于革新；是一种灵活的工具。•缺点：税收和收费水平难以准确确定；在得到一种最优化的收费标准的实验过程中，资源有可能被误置，不能用作处理危机的工具；管理成本高且繁杂。工具选择的重要性制执行实定现目目标运用政策工具标政策工具的选择3、影响政策工具选择的因素政策目标工具的特性外部因素以前工具的影响意识形态政策目标工具的特性外部因素以前工具的影响意识形态案例•浙江省义乌市人均水资源量仅有1130m3，在由小城市迅猛发展到中等城市、并正朝着大城市发展的过程中，水资源十分紧缺。几年前，用“自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷、自行管理”政策引入市场机制建起了“八都”水库，一定程度上缓解了缺水矛盾，但水资源仍然是制约这座城市发展的瓶颈。东阳市与义乌市同饮东阳江之水，位居上游，水资源相对丰富，1998年，东阳市着手对两个灌区进行配套建设，包括“横锦”水库加固和灌溉渠系改造，投入资金3880多万元，项目完成后，可以新增供水能力5300万m3。为了解决水资源紧缺问题，义乌市经过多次论证，由于境内没有很合适的库址，提水灌溉也受到很多客观条件限制，从东阳引水是最佳方案。东阳人意识到，通过灌区改造节水，另外对梓溪流域开发，通过两级水力发电后，引水5000万m3进“横锦”水库，新增1.65亿m3水可供利用。如果其中1/3转让，2/3作为未来发展的储备，不仅不会影响全市的用水，还可以利用转让所得资金加快全市水利设施建设。但是，单纯依靠行政协调的手段，每次都是久议不决，前四轮谈判没有达成最终协议。在水利部发起的关于“水权、水价、水市场”的理论讨论后，供需双方受到启发，找到了解决义乌水资源紧缺问题的理论、方法和思想基础。在政府的指导下，利用市场机制进行运作，通过友好协商，最终形成共识。根据资源共享、优势互补、共同发展的思路，义乌市人民政府向东阳市人民政府购买“横锦”水库部分用水权。主要内容包括：一是义乌市一次性出资2亿元购买东阳“横锦”水库每年4999.9万m3水的使用权。二是转让用水权后水库所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳负责，义乌按当年实际供水量每立方米0.1元支付综合管理费（包括水资源费）。三是东阳按义乌提供的月供水计划和日供水量的要求进行供水，供水计划要做到每月基本均衡，原则上高低峰供水量在2倍左右等。此项水权交易是双赢之举。义乌市花2亿元购买水权，解除了经济发展的瓶颈，经济上也很合算，购买水权花的钱相当于每立方米4元，自己建库再加2元也是不够的。东阳市转让给义乌的水是实施节水得到的，成本大致每立方米1元钱，转让回报却是每立方米4元钱。分析首先，目标对工具选择的影响：东阳义乌有偿转让用水权的目标是解决义乌的缺水问题，同时东阳市能实现自身的经济效益。义乌市为解决水资源紧缺问题，经过多次论证，但仍然没有找到合适的库址，它和东阳合作的目的显而易见。而东阳市本来水资源充足，通过一系列对水资源的开发和改造后，供水能力大大加强，而且能有剩余，经过工程措施蓄积在“横锦”水库里的水，已经是劳动的产品，凝结了人类的劳动。当东阳有意把自己用不完的余水通过交易转让给需求者时，水一开始就具有了商品的性质。因此，东阳市转让用水权的目的是获得经济效益，而义乌可以把用来开发水资源的资金用于购买“成品”的水，双方具备的初步的共同的合作的可能和基础。而双方的互利互补的交易目标是促成对该政策工具选择的主要推动因