京津冀区域合作机制研究——基于政府制度创新视角

京津冀区域合作机制研究——基于政府制度创新视角李燕发布时间:2010-08-05改革开放以来，我国日益发展的区域经济要求突破单个区域资源与生产率的限制，区域合作成为区域间经济协调的必然选择。珠三角、长三角和环渤海地区成为带动我国区域经济发展的“三驾马车”。京津冀正处于环渤海地区的核心区，加强京津冀经济合作，进而实现资源整合、提升整体实力、增强辐射能力具有重要意义。一、京津冀区域特征及合作现状（一）京津冀区域特征京津冀区域作为继长三角和珠三角后中国经济第三大引擎，2007年区域生产总值达2.79万亿元，占全国生产总值的11.3%，对我国经济增长起到了巨大作用。在多年发展中，京、津、冀三地逐渐形成较为明显的区域特征：1.京、津、冀三地具有彼此独立的利益诉求。在我国现有行政区划和财政体制条件下，各地方政府拥有对土地、资金等资源的控制权及行政审批权等大量可控制资源，直接参与和主导着地方经济运行，地方领导是地方利益的代表，由此形成了地方政府利益主体，从而导致地方政府竞争和地方保护主义。同时，现行的政绩考核机制也使得各级政府在政策价值取向上逃脱不了利益本地化趋向。2.强政府、弱市场。京津冀区域明显区别于长三角和珠三角，其国有经济比重较高，发展受行政影响较大，地方政府处于明显强势状态，政府对企业干预过多，整个区域经济带有较为浓厚的政治经济色彩。因此，在总体上京津冀区域呈现出利益多元化及强政府、弱市场的区域特征。（二）京津冀区域经济合作的已有成效从严格意义上说，京津冀区域经济合作是改革开放后才开始的，随着我国经济体制的变革以及计划经济向市场经济的转轨，相邻地区间的经济合作发展得以逐步展开，京津冀区域的经济合作发展正是伴随着这样一个历史过程。1982年，北京在《北京市城市建设总体规划方案》中首次提出“首都圈”概念，从而拉开了京津冀区域合作的序幕。到目前为止，京津冀区域合作已取得一定成效，集中表现在以下两个方面：1.产业分工。在第一产业方面，河北省已成为京津地区农副产品的主要生产基地，为京津地区提供了农副产品。在第二产业方面，跨行政区的产业梯度转移和跨行政区的产业链正逐渐形成。例如：首钢炼钢厂、北京焦化厂、第一机床厂铸造车间等大型企业，整体或部分生产环节迁移至河北省周边地区，这些产业的转移对当地相关行业的发展以及就业有着积极影响。在产业链空间布局方面，京津冀地区呈现出越来越明显的总部设在北京，而生产基地设在天津或河北的现象。在企业内部产业链延伸方面，京津冀地区存在着产业链双向延伸现象，既有北京企业将生产环节迁移至津、冀的现象，同时也有津、冀的企业将研发、营销及企业总部等环节落户北京的现象。在第三产业方面，合作领域日渐扩大，并注重向新兴服务业延伸，涉及旅游、商贸、房地产开发、物流、通信等多个产业。2.初步形成区域合作机制。建立了京津冀发展和改革部门的长期协作制度，以加强信息沟通和提出相应的对策建议；启动了京津冀都市圈区域规划和重点专项规划编制工作，共同签署了若干项沟通协作意见；统筹协调了区域发展中城镇体系与基础设施建设，进而共同构建统一区域的市场体系。随着中国区域经济发展竞争格局的变化，尤其是天津滨海新区纳入国家“十一五”规划以来，京津冀的战略地位进一步突出，推动了京津冀合作的实质化进程，从而使京津冀合作进入新的发展阶段。目前，京，津、冀三地高层间的沟通渠道日趋顺畅，对京津冀合作具有重大意义的《京津冀都市圈区域规划》也已经完成，京津冀区域合作将迈上新的台阶。（三）京津冀区域合作中的主要问题在市场经济发展过程中，市场机制可以自发配置资源的观点已得到充分认可，区域经济合作应该以企业为主体，由市场来完成各种要素的合理分配，通过市场的力量推动区域经济合作符合市场经济运行的基本规律。然而，由于市场失灵因素的存在，区域经济发展过程中离不开政府职能的发挥。在京津冀区域合作实践中，政府发挥了重要的调控作用，在众多领域弥补了市场失灵，但是，由于体制机制障碍，往往使政府职能无法有效发挥，具体体现在以下3个方面：1.京津冀区域定位的趋同性。地方利益的存在导致京、津、冀三地的竞争加剧，进而形成在区域发展目标、产业发展方向等方面的趋同现象，京、津两地金融中心之争就是最典型的例证。而事实上，北京金融资源密集，在北方经济发展中始终发挥着重要的金融服务功能，而天津随着滨海新区纳入国家发展战略，正担负着金融改革先行先试的历史使命，京、津在金融发展上是不矛盾的，两地更应顺势而为，通过强强联合，共同打造北方金融中心。2.对国有企业的过度倾斜。京津冀地区的大型国企较多，地方政策明显向国企倾斜，使得国企占据较多的政策与资源优势，不利于民营经济的发展，而且也会进一步导致社会就业与民生等问题。3.三地政府职能发挥程度不均衡。京津冀地区地方政府职能发挥程度有听不同，导致区域内发展不平衡。例如：2008年的奶业危机，京、津两地的情况明显好于河北，这说明各地区政府的市场监管力度差异较大。二、区域合作机制研究概述及其分析目前，对于京津冀区域发展，三地政府和理论界已经充分认识到区域合作机制的重要性，尤其是政府合作机制，并给予了极大的关注。主要理论观点涉及：一是政府在区域合作中的地位。多数研究者认为，从我国基本国情出发，市场经济的建立始终是在政府的规划和引导下进行的，因此政府应在区域合作中发挥重要的作用，这里的政府包括中央政府和各地方政府。二是政府调控主体的层级选择。在政府调控过程中，究竟是中央的还是地方的调控更有效，学者们尚存在分歧。部分学者认为要在京津冀之上的更高层次建立合作机制，而还有一部分学者认为应以建立京津冀地方政府合作机制为主，尤其要发挥北京的特殊作用。三是建立政府合作机制的必要性。在京津冀区域合作中需要协调省际之间的矛盾，然而出于现行行政区划限制，各省市往往从自身利益出发，在合作中难以达成共识，从而有碍于京津冀区域经济合作的深入开展。因此，京津冀的合作需要建立相关的政府协调机制来解决合作中的矛盾，以促进京津冀区域经济一体化发展。多数学者在政府合作机制研究中涉及建立京津冀区域协调委员会、建立跨行政区的协调管理机构、建立半官方及民间的跨地区合作组织等。对于上述观点笔者认为，在市场动力不足的现实条件下，我国区域经济的顺利运行离不开政府的调控，政府在倡导、组织、运作区域合作中将发挥关键作用。政府通过规划进行管制，指导基础设施的配置，引导生产要素的流动与提取，不断寻求区域内体制、机制的融合。正如“新制度经济学”指出，对于一个有着长期集权且市场不发达的国家来讲，供给主导型的制度变迁将起主要作用。在市场经济条件下，京津冀区域合作应坚持以市场为基础，以企业为核心，这并不排斥政府在区域合作中的重要地位和作用。无论是中央政府还是区域政府，其协调机制的建立都是至关重要的，而二者又有着不同的作用领域，缺一不可。尽管以往研究成果肯定了在区域协调发展中政府的作用和政府合作机制的必要性，但总体而言，研究结论和对策建议多具有一定的主观性，并没有从根本上说明问题，也无法解决问题。笔者认为，研究区域合作机制，主要要弄清两大问题：一是为何需要合作，即合作的动力来自哪里；二是如何进行合作。对于前者，应该深入探讨区域合作的动因究竟来自何处；对于后者，如果目前的合作尚未全面、深入地进行，应理清其阻碍因素是什么。只有搞清楚这两个问题，才能真正找到解决问题的途径，而对这两个问题的回答，恰恰是以往研究成果中所欠缺的。三、区域合作体系中的政府职能区域经济发展中的地方政府合作，是各城市政府在叠加格局下，解决跨域公共管理问题、弥补市场失灵、整合城市关系的必然要求。因此，在区域合作体系中，首先应搞清政府职能的基本范围和领域，在此基础上再讨论地方政府应如何加强合作。一般来说，政府的职能既包括亚当·斯密所说的自由市场“守夜人”的职责，又有维护公共利益，减少负面外部性的任务。（一）在微观市场领域，政府要建立起对企业的支持与监管制度政府是市场经济的“守夜人”，企业是市场经济的主体，因此政府的职能之一就是为企业服务，为企业的生存与发展提供公平、有序的制度环境。我国市场经济体制建立在政府的规划和引导下，同时，针对市场化改革过程中出现的新问题和新情况，政府始终在不断调整改革方案，制定与市场经济相适应的法律法规体系。在这一进程中，企业对制度环境的需求已成为推动区域政府合作的重要动力源泉，其中，政府的角色是定位于服务企业需求的，而不是强制企业服从于政府利益的需要，在这个意义上，政府和企业的长远利益是一致的。（二）在区域合作领域，政府要最大限度地消除地方性行政壁垒我国长期实行的是行政区划管理，地方政府既是区域的行政管理者，也是经济管理职能的承担者。在区域经济发展中，地方政府作为地方利益的代表，往往会从本区域的局部利益出发，而难以兼顾整体利益，这也恰是当前区域合作中行政分割成本居高不下的主要原因。因此，最大限度地消除地方性行政壁垒应成为各区域政府的重要任务，从而为生产要素依据市场化原则的有效流动降低成本。三）在公共管理领域，政府要引导、约束和保障区域公共领域合作的良性发展政府除了为企业、为市场经济发展服务外，还需要承担社会工程建设、生态环境保护等公共责任。任何地区经济发展都不是孤立的，区域经济活动的拓展都会产生外部性。因此，在教育、卫生、道路交通、资源、能源、生态及社会保障等公共领域，需要政府加强区域合作，降低外部性的负面效应，为区域发展创造有利条件。政府职能的公共性特征，要求政府应把对公共利益的维护置于优先地位，政府的角色并不是追随市场经济的发展，而是引领和规范公共管理体系。综上所述，地方政府在区域合作体系中的职能范围可以划分为市场经济领域和公共管理领域。针对市场经济领域，地方政府应致力于建立对企业的支持与监管制度，支持企业发展，监管企业行为，在区域合作中，地方政府应致力于消除地方性政策壁垒，为生产要素依据市场化原则的有效流动降低成本。在公共管理领域，地方政府应建立一系列制度安排，从而引导、约束和保障区域公共领域合作的良性发展。四、建立京津冀区域合作机制的对策与建议笔者认为，区域合作机制是制度安排和组织结构的选择，它应该具备一系列基本要件，并形成体系。京津冀政府合作机制的构成要件至少应涉及指导思想、合作原则、合作组织形式、合作平台及运行机制等。（一）明确京津冀区域合作中发挥政府职能的基本指导思想我国经济社会发展一直体现着强烈的政府主导型模式，从中央政府到地方政府都有权出台经济政策，经济政策本身就是调控经济主体的经济行为，具有引导经济发展的功能。然而，需要注意的是，无论区域性经济政策，还是产业性经济政策，客观上都会扭曲市场价格，造成区域之间和产业之间的不公平与不平衡。以往的计划体制通过行政命令直接干预市场行为，现在的经济政策则是通过扭曲价格间接干预市场行为。在京津冀区域合作中，三地可以充分利用各自现有的政策优势，但不能过分依赖政策，以免在短期内取得竞争优势，不利于合作的长远发展。另外，由于京津冀地区的国有经济相对于民营经济占据绝对优势，政府的经济政策又具有很强的选择性，这无疑会加剧国有经济与民营经济之间竞争的不公平性。当然，并不是说政府的经济政策不能使用，而应谨慎使用，毕竟这是对市场经济自然运行状态的干预，也容易滋生地方保护主义。因此，在各级政府出台经济政策过程中，政策对区域发展可能产生的负面影响是首先需要考虑的问题。（二）明确合作原则目前，京津冀区域合作的深入推进，需要以制度创新为突破口，建立制度化的政府合作体系显得极为重要，急需共同为京津冀区域发展提供立法和法律制度体系，提供公共物品及服务、调节外部性，最终实现京津冀的整体优化。制度化协调机制的主要特点在于：缔结条约或协议，具有法律强制性，进行集体谈判，组成严密的组织。京津冀政府合作需明确的基本方向：一是落实激励问题，即要能够充分调动京、津、冀三地合作者的积极性；二是处理好成本问题，即要搞好制度设计，实现三地合作的帕累托最优；三是解决好和谐问题，使京、津、冀三地不仅达到经济利益最大化，更要最终实现社会和谐发展。因此，合作的基本原则首先是平等协商，在此基础上实现利益共享。（三）搭建合作平台在京、津、冀