从现代法治视角看政府管理创新——关于行政革新的态度、方向与

从现代法治视角看政府管理创新——关于行政革新的态度、方向与界限之管见法学论文【内容摘要】当下我国行政管理新举措层出不穷且争议甚多，可从几个方面加以观察和评价：一是，诸多典型案（事）例暴露出严重的观念滞后问题，必须克服戴旧眼镜看新事物的现象；二是，内容丰富的行政管理改革创新是在宏大复杂的背景下进行的，最主要的背景因素是经政改革的深化和科技革命的影响；三是，我国行政管理改革创新的动向，是以人为本前提下走向柔性管理、高效管理和方法创新，重点是行政管理方式方法的创新发展，相对而言这是成本低、风险小、效率高、成效稳健、易达共识的路径选择；四是，行政管理改革创新应坚持法治原则和实践标准等基本界限，防止借创新之名行营私之实。关键在于要以法治和发展的眼光来看待、以宽容和冷静的心态来对待当下的行政管理新举措及其争议。学者们从观念更新与制度创新的角度，就我国行政管理革新提出的基本态度、基本结论和基本建议，值得关注和研究。【关键词】行政管理革新；法治政府建设；柔性管理；高效管理；方法创新为贯彻落实依法治国基本方略，坚持以人为本、行政为民，2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，这一重要法律文件结合我国法制建设的实际，对改善行政管理、推进法制革新、建设法治政府提出了更加明确、具体的要求。今年9月4日，温家宝总理发表了题为《加强政府建设，推行管理创新》的重要讲话，强调要切实转变政府职能，进一步规范行政权力，深入开展反腐倡廉，防止行政权力滥用，提高行政效能，增强政府执行力和公信力。我们应当严格按此要求，通过行政管理体制、机制、制度和方法的改革创新，积极探索行政管理法治化的有效路径，尽快增强行政公务人员的依法行政能力，舍此没有任何捷径可走。当下我国行政管理和行政法制实践中正发生许多变化，这些变化的情况经常以典型案例或争议事件的形式呈现在人们面前，例如：案例1——浙江组织民营企业家到清华大学深造惹争议；案例2——广州鼓励市民拍摄交通违章照片、江苏启东鼓励司机协助治安管理引发争议；案例3——银川、南京、杭州、北京等地采用“呼死你”治理小广告遭非议导致进退两难；案例4——北京等地安装电子眼和流动电子眼用于交通安全管理引发争议。这些典型案例和事例中行政机关推出的新举措、新机制、新方法往往引起不同的评价，使得从事实务工作和理论工作的同志都颇感困惑。这些典型案例和事例，或者说正在发生的变化，反映出许多新情况、新事物、新问题，其宏大复杂的社会背景和学科背景，深刻影响着法治政府建设。那么该如何看待这种现象呢？如果我们能以现代法治和发展开放的眼光来分析当下各级政府机关为主进行的行政管理改革创新，能够把握住其中一些宝贵的东西，那对我们提高认识和改进工作将非常有利。一、行政管理改革创新的背景原因——改革深化与科技革命新近发生的这些引起争论的典型案例和事例，决不是局部的、个别的、偶然的现象，即便是偶然性事件，当中也有某种必然性。可以说，近年来大量出现的行政管理新举措，是自上而下、自下而上、多种多样的，我把它概括为由点到面、上下互动、系统全面、逐渐推开的发展进程，而且肯定有一定的背景、一定的规律性在其中，也许这就是一个时代潮流。当下的行政管理革新是一个宏大的系统工程，在体制、机制、方法、立法等方面都发生着或快或慢、或深或浅的变化，这些变化的背景因素是什么？我把它概括为两条：改革的深化和科技的革命。[1]（一）经政改革的深化我们知道，已进行多年的我国经济体制改革取得了伟大的成就，有目共睹，不能否认，需要深化，这一点可以说无需置疑。同时，经济体制改革的深化已经很难了，必须要有相配套的政治体制改革的深化，才能够相互促进、有效推进、继续深化，否则经济体制改革难以深入推进，难有较大发展。问题在于，现在我们提出政府改革居于当前改革的首位，那是否意味着能够把政治体制改革全面系统地推进呢？恐怕还不行，因为这方面改革的某些部分比较敏感，政治敏感性太强。但也有一些部分恰好敏感性不那么强，可以更多地选择时机陆续推出，那就是我们的行政管理体制、机制、方法的革新，因此它就成为广义上的政治体制改革中比较活跃且比较稳健的部分，这是大的背景。可以说，这就是近几年来我国社会生活中，与行政管理和行政法制有关的革新举措较多地推出，因此较常发生争议并引起社会广泛关注的一个原因。前面讨论过的那些案例和事例，就说明了这一点。（二）科技革命的影响高新技术日益广泛运用，对社会生活带来巨大影响，还深刻地影响着行政管理和行政法制的发展。例如，近年来河南省赋予35个县（含县级市）以地级市的经济管理权限，也就是由省直接管县，赋予其地市级经济管理权限。[2]河南为什么要搞这种改革呢？因为有一种说法，说要省直管县，行政管理体制上要做这样的一种探索。但传统管理理论认为，一个上级管理6-8个下属是最佳的管理幅度；现在推行办公方式电子化，管理效率前所未有地提高，有效的行政管理幅度大大扩展，可以实行扁平化的管理组织体系。可见河南的这项革新举措是推行电子政务和行政管理理念变化的结果。又如，大家都知道行政法具有变动性强、量多面广等特点，一直以来人们普遍认为行政法不可能有统一法典，1994年的荷兰行政法通则其实也只是框架性的立法，谈不上真正意义上的实体为主的统一法典。但现代科技迅速发展，特别是电子计算机的发展，有无可能使我们拥有一部实体为主的统一行政法法典呢?我认为在不久的将来完全有这个可能。因为我们可以事先给电脑一些规则，当新的法律、法规、规章出台后，电脑就能按规则消除其与此前所有法律规范之间的矛盾冲突，这就会使得行政法不再只是汇编而是编纂，这就可以形成法典（例如“2056年4月25日电子版的某某行政法典”）。高新技术带来的影响（包括前面提到的采用“电子眼”及其他检测管理手段），把行政管理和行政法制的面貌大大改变了，相应的法律规则和理念也必须进行调整。否则，没有适应于社会变化的法治理念，法律规则就不能很好地运行。首先，你没法制定出相应的法律规范出来；即便制定出来了，也不能很好地实施。这就是我们必须把握的两大背景，经济政治的改革深化和高新技术的广泛运用，给我们带来了很大的冲击和影响。二、行政管理改革创新的动向——柔性管理、高效管理和方法创新在前面所说的背景因素作用下，行政管理革新的大趋势、大方向如何？我的看法是：我国行政法制和行政法学正处于转型发展的过程中——行政法制实践在行政民主化、科学化、法治化的世界潮流影响下，在以人为本的价值目标引导下，正在走向柔性管理和高效管理，着力方式方法创新，这是成本低、风险低、效率高、成效稳健、易达共识的一种选择；行政法学的学科体系正发生前所未有的重大变化，行政法的原则、主体、行为、方法、程序、监督、救济等理论认识，都或多或少、或深或浅地发生了变化，并深刻影响着行政法制实践。究竟有怎样的实务和学科发展动向呢，我觉得至少下面三点特别值得关注：（一）柔性管理——“以人为本、行政民主”的内在要求首先，要实行柔性管理。并非所有的行政管理行为都需要采取强制的方式，如果那样做，就会造成行政机关与行政相对人之间的普遍冲突、尖锐对立，不利于建设和谐社会。其次，要注重行政谦抑。过去的行政管理是强权行政、高权行政，行政机关高高在上，现在要自我约束。再次，要实行民主行政。公民和社会组织更多、更积极地参与到行政管理和行政法制实务中来，开始成为普遍共识、基本要求和行为模式。第四，要追求政民互动、和谐。这也是一个趋势，现在很多行政管理改革创新都体现了这样一个要求。这也是我国构建和谐社会、改善政府形象的内在要求。我注意到现在不少学者开始注重研究柔性的行政管理机制所倡导的行为方式，如行政指导、行政合同等等。行政指导相对人可选择接受或不接受行政指导，即便不接受，也不会因此承担法律责任；行政合同的协商过程中，行政相对人可以与政府机关进行协商，就某些内容讨价还价。另外还有行政资助、行政奖励、行政经营、指导性的行政计划和规划，这些都是新的行为方式，是人性化、柔性化的管理方式，更多地尊重对方的意愿。这些情况给了我们一个启示，就是现在正发生很大变化，人们的思想观念必须跟上这一变化过程。我过去发表的一篇论文中专门讨论过：从世界政治与法律制度史的角度看，民主的发展脉络是从直接民主到间接民主，再回到直接民主与间接民主的结合也即综合民主；对于行政管理、行政法制实践来说，作为行政机关的正当性基础的代议制民主是间接民主，行政相对人直接参加到行政活动中来是直接民主，当下行政管理实践中越来越多地增加了直接民主的成分，二者不可偏废，相互密切联系、相互发生作用，出现新的民主形态——综合民主，它促使当代行政管理和行政法的主体理论、行为理论、监督救济理论都发生很大变化。[3]这就是注重人本身、强调新民主，对我们整个的行政管理或行政法治发展带来的一种影响或发展趋势。换句话说，真正做到行政相对人更多地、主体性地参加到行政管理、行政法制工作中来，这是它得以发生的、特别应予注意的大背景或发展趋势。（二）高效管理——采用高新科学技术带来巨大冲击和深刻影响高新技术的采用对于行政管理和行政法制实务带来的冲击和影响，常常让人们大跌眼镜，人们对它的认识还远不充分。原先认为不可能实现的事，往往因为高新技术的积极采用而变得可以做到了。例如，“电子眼”、“呼死你”、行政相对人信用档案库、电子政务信息平台等等，这样一些高新技术的采用及其形成的人机系统，能够给行政相对人、给行政管理机关带来诸多便利和利益，也提出了更高的要求。不仅行政法制领域，在立法、检察、审判等法制领域，采用高新科学技术也都带来很大冲击和影响。例如网上投票、网上追逃、网上公布判决书等等。对于高新技术，既不要刻意躲避它，也不要过分苛求它，而需要从科学发展观的角度来加以充分认识和积极采用。要兼顾平衡公平与效率、私益与公益、人权与秩序，这些都是需要我们认真考量的。当然，从本质上说，高效管理也是柔性管理的必然要求；或者说，作为一个前提，采用高新技术追求高效管理之时，还必须符合柔性管理的要求。（三）方法创新——行政管理改革创新的突破口和稳健路径地方可以侧重进行经济与社会管理方面的改革创新，它们有这样的法定权限。因为这不涉及犯罪和刑罚、剥夺政治权利、限制人身自由和司法制度等严格的法律保留事项。其中相对来说，方法创新成本更低一点、风险更小一点、更稳健一点、更灵活一点、更易于操作一点，应当作为当下行政管理革新的突破口。当然，体制、机制、立法等比较宏观的革新也很重要，但难度更大，更需要稳健推进。基于这样的认识，我一直比较关注一些新型的行政管理方式方法的采用，我觉得行政管理方式方法的创新可以在行政机关的权限范围内积极尝试、广泛推行。2004年国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》有这样一层意思：能够推进的，稳健一点的，难度小一点的，要更加积极地推进。其中第九条规定：推进依法行政过程中“要改革行政管理方式……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。所以我认为，积极采用行政规划（计划）、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政协调等新的行政管理方式方法，应当作为行政管理方法创新的一个重点或突破口。简言之，必须坚持以人为本，坚持行政民主观和科学发展观，积极采用高新技术，注重探索方法创新，做到柔性管理、高效管理，这是行政管理革新的基本方向。凡是不符合这个方向的改革举措，严重影响民众利益和政府形象，最终一定会被实践否定；如果某些新举措符合这个方向，尽管也可能存在争论，仍然可以向前走并不断加以完善，因为实践是检验真理的唯一标准。我们平时接触的案例、事例、某个地方所做的一些革新，实际上只是一朵朵浪花，如果你看不到大的潮流，你就无法判断这朵浪花是美丽的还是危险的；只有看清这个大的潮流，才知道哪朵浪花是美丽的，然后在你的权限范围内做出这种改革创新，这样你就在引领潮流。例如，立案后需要下判，但在很多情况下并没有某个具体法律依据，或者法律规范之间发生矛盾，你怎么办？这对法官就是很大的考验。有的法官太过保守、一味请示，或者思想胡涂、行为随意，一不留神就成了改革阻力；有的法官高瞻远瞩、大胆创新，结果不出半年一年，新的司法解释出来，基本采纳了他的意见