《人民日报》解读农村土地流转政策

关注农村土地流转问题之一土地流转不能打农民的“歪主意”伴随我国工业化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，通过土地流转发展农业适度规模经营已成为必然趋势。党的十八届三中全会《决定》提出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。贯彻落实全会精神，要引导干部群众全面准确地把握各项改革举措，既顺应市场经济发展的需要，引导土地承包经营权有序流转，促进适度规模经营发展，又从国情农情出发，坚守底线，循序渐进，确保与城镇化进程和农村劳动力转移程度相适应。促进土地流转和发展规模经营，要坚持依法自愿有偿，严禁搞强迫命令。土地是不可再生的稀缺资源，其流转和配置应当由市场发挥决定性作用。应严格依照法律规定，切实尊重农民意愿，在公平有偿的基础上实现土地的顺畅流转。承包经营权是农民最重要的财产权利，是否流转、如何流转，应当由农民自己做主，任何组织或个人都无权强迫或限制。实践证明，依靠行政命令，甚至以恐吓、欺骗等手段强迫农民流转土地，即使一时得逞，也会埋下纠纷隐患。只要农民的意愿得不到充分尊重，农民的权益得不到充分保障，集中起来的土地就难以正常经营，最终也是得不偿失的。促进土地流转和发展规模经营，要坚持以促进农民增收为宗旨，严禁借机谋取少数人利益。十八届三中全会《决定》提出，全面深化改革，要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。土地的有序流转，要着眼于增加承包农民的财产性收入，提升规模主体的经营性收入，实现多方共赢。只有农民在城镇有了稳定的职业和收入，才会自愿流出土地。如果强迫仍在务农的农民流转土地，他们找不到稳定的工作，导致失地失业，收入就可能下降，甚至基本生活失去保障。如果借流转之名，打农民土地的“歪主意”，将农民的承包地强行兼并到少数人手中以谋取私利，就可能引起公愤，最终会搬起石头砸自己的脚。促进土地流转和发展规模经营，应坚持以建设现代农业为目标，严禁破坏农业综合生产能力。土地是农业最重要的生产要素，应当流向真心从事农业的劳动者，确保实现效益最大化和效率最优化。当前，总有那么一些投资者，没有把精力放在如何种好地、生产好农产品、提高土地产出水平上，而着力于包装自己，以套取涉农项目资金，搞投机取巧。如果放之任之，不仅会使财政资金跑冒滴漏，更会造成土地的粗放经营、撂荒，甚至改变农业用途，给国家的农产品供给安全造成严重影响。引导农村土地承包经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营，是中央始终坚持的政策导向。2001年，中共中央印发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号），2003年实施的农村土地承包法和近年印发的多个中央1号文件，都强调了土地流转必须坚守的底线：坚持依法自愿有偿，不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。我们要全面、系统地学习和领会中央精神，注重改革的关联性和耦合性，把自觉维护中央大政方针的统一性严肃性和因地制宜、充分发挥主观能动性结合起来，积极而又稳妥地引导土地流转和规模经营发展，促进农业增效，农民增收，确保实现增进人民福祉的改革目标。关注农村土地流转问题之二规范流转才能保障农民权益土地流转，正使广袤的田野热气腾腾，充满活力。和当年分田到户一样，土地流转同样是农民群众的创造，是经济社会发展的需要，是深化改革的产物。因此，顺应农民的期待，引导、推进土地流转依法、规范进行，是这一新生事物科学顺利、和谐发展的保障。土地流转是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织。推进农村土地制度改革的基本出发点，是为了增加农民的财产性收入，为了提高农业生产效率、发展现代农业，而不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地。那么，如何保障农民通过转让土地经营权而获得财产性收入？从读者调查中反映出的问题看，土地流转程序不规范是个亟待重视、解决的问题。对农户而言，将土地租借、流转给他人经营，一开始是不得已而为之。因绝大部分青壮年劳动力外出打工，家里的承包地大都由留守老人打理。但有的种不过来，有的无力耕种，有的不愿耕种，于是便以很低的价格甚至无偿地将土地转给亲戚或熟人耕种。这种流转往往以口头协议的形式进行，农民由此获得的收入也很少。近年来，由于相关政策的陆续出台，土地不断增值，流转土地的农户越来越多，农民因此获得的收益也越来越多。但这种收益依然大都是在没有程序保障的情况下获得的：私下约定，只有口头协议，没有合同；即使有合同，也非常不规范，如对合同中应有的流转土地的四至、坐落、面积、质量等级，流转方式，流转土地的用途，双方当事人的权利和义务，流转价款及支付方式，违约责任等，没有详细、明确的约定，更谈不上到政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证、存档。结果是，不仅转让方的权益难以保障，受让方的权益同样难以保障，矛盾纠纷不断。问题更多的是农村集体土地的流转。由于程序上不民主、不公开、不透明、不规范，许多集体土地在农民不知情、不情愿甚至强烈反对的情况下，被少数村干部擅自出租甚至出卖，所得收入许多都去向不明，村民获益很少甚至根本未获益。更有甚者，一些村的村干部往往拿着一张白纸走家串户，强迫农民签字流转自家承包地及宅基地。被出租或出卖的集体土地、农民承包地、宅基地有相当一部分被改变了用途，为工商资本所圈占。这些，不仅使农民的合法权益受到严重侵害，也使农村集体财产受到严重侵害。程序保障是制度的基础。要让土地制度改革真正实现其增加农民财产性收入的目的，规范土地流转程序必不可少。没有程序的规范，土地改革的红利就可能到不了农民手上，或不能完全让农民享受到。关注农村土地流转问题之三农民土地流转干部岂能包办土地承包经营权的流转，实际上是对农村利益格局的一次重大调整，其主要目的之一，就是增加农民的财产性收入，增加农民的福祉。农民作为土地流转的主体，其权益必须受到尊重与保障。所以，平等、自愿、有偿，是土地流转必须遵守的基本原则。要保证自愿，就不能以任何形式强迫农民违背自己的意愿流转土地；要保证平等，就不能搞强权，就要有协商并且公开操作。然而，近几年我国农村土地流转过程中暴露出的一个突出问题就是：地方政府包括村委会，或强势逼迫农民流转土地，或干脆越俎代庖，暗箱操作，在农民不知情的情况下就将集体土地或农民承包地流转给他人特别是资本雄厚的工商大户。今天记者调查披露的，就是这样一个典型案例。其中暴露出的问题，颇具代表性。问题一，镇政府无视农民意愿与权利，为招商引资，以强权逼迫农民流转自家承包地。近些年，招商引资成为一些地方政府工作的重中之重。为引进工商资本，有些地方政府甚至不惜一切代价，而农民的土地就往往成了他们“出卖”的对象，最终牺牲的是农民的利益。为使引进项目顺利“落地”，政府包括村委会常摆出一副“要你的地就得交，没什么好说的”之架势，滥施淫威，没有受到农户的委托便越俎代庖，打着受农民委托的旗号，擅自与投资商签订土地租赁协议，并以强力甚至暴力胁迫农民就范。“谁给你签协议？你们有什么资格要签协议？”河南内乡县桃溪镇寺河村张沟组农民反映的从镇干部嘴里冒出的诸如此类的话，便是这种强权的真实写照。在有些干部的心目中，农民不是享有自主权利的独立个体，而是任其摆布的棋子。处于弱势的农民往往抗争不过，只好就范。少数“顽抗”者，大都没有好果子吃。有的政府或村委会干部则软硬兼施，连蒙带骗地让农民流转承包土地的经营权。问题二，镇、村干部暗箱操作，一手包办，操作过程不公开、不透明，农户对土地流转没有知情权、商议权、监督权，以致流转出土地的农民对流转相关事宜，如土地交易过程、合同签订及收益分配情况等毫不知情或知之甚少。加之财务不公开，土地流转户对应得的收益及收益分配情况不清楚，只能被动接受。问题三，承包期限操作者说了算，动辄几十年，严重违法。我国农村土地承包法明确规定，流转期限不得超过承包期的剩余期限，这也是土地流转必须遵守的一个原则。自家承包地想流转多长时间，本应由农民自己选择，可作为土地经营的主人，农民的这种权利常被镇里或村组干部剥夺。往往是承租者说多长时间就多长时间，农民没有说话的份儿。今天记者调查披露的内乡县桃溪镇寺河村民委员会与河南菊潭茶业有限公司签订的《土地租赁协议》中规定，基本农田租赁期限30年，其他土地租赁期限50年，几乎将农户整整一两代人的土地经营权“流”走了。问题四，许多工商资本为获取最大利益，租赁农民的耕地包括基本农田，却不再种粮食，而是种其它经济作物，或从事养殖业，或搞变相的观光旅游业。目前，我国土地承包经营权流转土地面积已超过1/4，相当一部分流转出的土地用途都与粮食无关。这种趋势给国家的粮食安全带来巨大隐患。土地是农民的命根子，是粮食生产的基本前提，是经济社会发展的基础。在现阶段，对许多农户而言，土地仍有着极其重要的生存意义，其社保作用也不容忽视。有数据显示，目前我国2.6亿农户中，有60%至80%属自主生存型。国内外的实践经验表明，家庭承包经营是农业经营中最有效的激励制度安排，具有广泛适应性，可以容纳不同的生产力水平。对我们这个人多地少、农民受教育程度普遍不高的大国而言，更不能违背农民意愿，盲目强行推进大规模土地流转。平等、自愿、有偿是中央始终强调的土地流转的基本准则。2014年中央“一号文件”再次强调，土地流转要尊重农民意愿，不能强制推动。所以，必须采取强有力措施，遏制地方基层政府及农村集体组织越俎代庖，用高压、强迫手段迫使农民流转承包土地经营权的不良倾向。此风不刹，不仅农民的合法权益难以保障，国家的粮食安全也会受到威胁。关注农村土地流转问题之四警惕家族势力绑架土地流转“家庭农场”这一国人在西方小说电影里常见的词，去年首次出现在中央一号文件的土地流转内容中，引起人们的广泛关注。“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”这短短的一句话，犹如一石击浪，在社会上引起阵阵涟漪。一年来，家庭农场大有迅速发展之势，不少人跃跃欲试。何为家庭农场？权威部门如是说：“以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。”顾名思义，农业、一定规模、家庭成员为主要劳动力，是不可缺少的三要素，而一定规模的土地则是基础性要素。其实，在我国一些乡村，家庭农场早在上世纪八九十年代就已自然生长出来。农村实行家庭承包经营后，有的农户向集体或其他农户承包较多土地，实行规模经营，客观上形成一些家庭农场。中央提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”，也是顺势而为。但就目前而言，在我国，家庭农场之概念还相当混乱：有的农场不以家庭成员为主或不从事农业生产经营却自称家庭农场；有的人将家庭农场与专业大户或“休闲农业”混为一谈。特别值得警惕的是，农村一些家族势力为牟取私利，以办家庭农场之名，行强迫农民流转土地之实，剥夺农民的土地经营权。在我国农村，乡村中的一些事务往往为家族势力所左右。特别是在农村土地日益升值、获得流转土地难度越来越大、成本越来越高的情况下，一些大权在握的村干部，为了攫取土地的增值收益，攫取国家给予“三农”的诸多利好，便倚仗家族势力，强行掠夺农民手中的土地经营权。有的不仅滥施淫威，强迫农民流转土地，甚至连农民自家的宅基地也不放过。土地使用权、经营权这一对农民来说改革开放最重要的果实，正在被一些家族势力或强势集团以办家庭农场等名义剥夺。这一问题在部分来信中有所反映，必须得到应有的重视。在城镇化的浪潮下，家庭农场不仅是解决农村劳动力转移所带来的土地抛荒问题的途径之一，也是转变农业发展方式、创新农业生产经营体制机制的途径之一。有专家断言，一个农户守着一亩三分地的时代已渐行渐远，大力发展职业农户和大农户，从小规模、零散性的农业生产向市场化、专业化、规模化方向转型，是必然趋势。但就目前而言，土地流转仍须循序渐进。只有土地流转真正给农民带来实惠，只有农民不再有转出土地的后顾之忧时，农民才会将手中的土地放心流转出来。地方政府应该保证的，是不能让土地承包户成为强势集团、投