公共政策分析创新性思维

第十五章政策分析中的创造性思维方法本章要点：●理性、有限理性和渐进主义●非理性或超理性过程●创造性思维的涵义与特征●创造性思维在政策研究中的地位和作用●头脑风暴法●德尔菲法●脚本写作法●运筹博弈理性思维方法尤其是定性分析方法仅仅是政策研究或政策分析方法论的一个组成部分，而非全部。政策研究或政策分析并没有固定的模式和一成不变的方法，它是一个复杂的创造性思维活动过程。在这一过程中，理性思维与超（非）理性思维、定性方法与定量方法、事实分析与价值分析、形式思维与辩证思维交替、综合地发挥作用。因此，对于超（非）理性思维或创造性思维在政策研究中的作用的研究应该成为政策研究方法的一个主题。杨莹婷理性主义、有限理性及渐进主义的理论简介•理性•理性主义模式•有限理性模式•渐进主义模式理解这种思维模式之前我们首先要了解几个与之相对应的概念•理性的概念：就是人们强调经过理性的计算或推理，选择适当的手段去实现目的的倾向。理性是指为达到一定的目的，解决一定的问题，人们使用冷静、客观和准确的计算，利用已获取的信息或统计资料，对目的和手段进行分析，以求得最佳的手段或解决办法，有效率地或有效地达成目的。•理性方法是一种强调逻辑推理和精确的数学计算的方法，最典型的就是定量的分析方法及其技术。•哲学和伦理学的观点：进行逻辑推理或数学推理的能力和判断是非的能力；也指符合逻辑规律或同科学认识相符合的一种状态。其实就是指人类所具有的与感觉、意志、情感等心理活动相区别的逻辑推断性的认知能力。理性决策模式起源于传统经济学的理论，与19世纪以来的理性主义思潮有着密切的联系。德国著名学者马克斯·韦伯最先将这个概念应用于社会科学领域。包括价值理性和工具理性两个方面•决策分析中的理性是指为达到一定的目的􀇈解决一定的问题􀇈使用冷静、客观和准确的计算􀇈利用已获取的信息或统计资料􀇈对目的和手段进行分析，以求得最佳的手段或解决办法，有效率地或有效地达成目的。同样西蒙眼中的理性在规定条件和制约下，适合达成目标的状态将理性分为实质性的合理性和程序的合理性。•这一概念包含了目标认定的理性问题及实现目标的手段的理性问题。理性、理性主义与公共决策•理性,简单讲就是指人们运用逻辑思维方法,以条理化、程序化、模式化的思想、理论、原则、规范等指导人类实践的认识能力和实际活动能力。•理性方法是一种建立在逻辑推理尤其是精确计算基础上的科学方法,具有逻辑性和与之相适应的程序化、模式化特点。•理性主义是把理性方法推向极端的一种世界观和方法论,其最突出的特征是把理性逻辑思维绝对化。通过上面的总结我们可以看到•政策学意义上的理性主义进一步发挥了理性精确、科学性的一面，强调的是从确定性的逻辑前提出发去推演一切。伍启元把理性主义政策分析定义为“特定政策主体为着一定的目的、利用一切可能收集的资讯,经过客观和准确的计算或度量,以寻得最佳的政策手段和最大值政策结果。”由于这种理性的研究方法在工程技术和经济管理等各个领域显示出巨大成就,便成为第二次世界大战以后自然科学和人文科学研究的主流,理性决策近乎于“科学决策”的同义语理性主义决策模式要求1、政府的决策者必须知道所有的社会价值偏好及相对权重2、所有可能的备选方案，每一备选方案可能产生的所有后果3、必须能够估计每一政策方案可能得到或者失去的社会价值比例4、能够选择最经济有效的政策方案。政策分析中的理性主义模式则是一种主张将理性方法（定量分析及定性分析）作为政策研究的主导方法或唯一方法的观点。经济人假设为理性决策模式提供了两个前提：人具有无限的认识能力和一致的价值偏好（1）经济人假设——决策者在决策过程中追求（公共）利益的最大化；（2）基本出发点——理性的决策者能够始终坚持理性化活动；（3）追求的结果——净收益最大的政策；……3.理性决策模式的构架1.决策者面临的是一个既定的问题；2.决策者决策的目的、价值或目标是明确的，而且可以依据其重要性进行排序；3.将所有可能的方案列举出来；4.对每一方案进行评估并预测出每个方案的后果；5.对每个方案进行比较，并排出优劣顺序；6.选择能最大限度地实现预定目的、价值或目标的政策……二、基本内容从理性主义模式所表现出来的特征中可以发现，它同经济学中的“经济人”假设存在密切联系。它们都有明确目标导向；所有选择皆为已知；偏好明确且一致；没有时间及成本限制；做出使报偿最大化（或成本最小化）的选择；理性模式的缺陷1、忽视了决策过程的复杂性•公共利益的抽象性；•相冲突的利益无法进行比较或权重；•决策者者缺乏在社会目标的基础上进行决策动机；•获取全部信息的成本巨大；•人的预测、计算能力不足；•政治系统中协调困难；2、片面夸大理性方法尤其是定量分析方法的地位和作用理性主义模式实际上是自然科学的实证经验方法在公共政策研究领域中的移植全面理性主义模式虽然是政策分析的完善境界但在实际的政策分析中却难以做到其要求。在学术研究领域里􀇈它日益受到激烈的批判。对理性决策模式的评价西蒙（1）决策过程中要收集到与决策状况有关的全部信息是不可能的；（2）决策者计算能力和处理信息的能力十分有限，不可能对信息做出最优化的处理与分析，因而不能获得百分之百的最佳决策；到20世纪80、90年代,伴随美国“新公共行政运动”,就汇集成对公共行政主流“理性模式”的批判,并试图建立超越理性的替代模式林德布罗姆（1）决策者面对的并不是一个既定问题；（2）明确这一问题的症结所在，往往十分困难；（3）比较、衡量、判断价值冲突中的是与非是极其困难的；（4）公共利益不表示一致同意的利益；（5）决策中的相关分析不是万能的；……以理性为基础公共决策模式理性主义模式：（完全）理性模式、系统模式、因果模式、精英决策模式渐进主义模式以非理性为基础的决策模式直觉判断模式理性和/或非理性公民参与的公共决策情景论的公共决策讨论与思考理性决策模式有什么价值？完全理性不存在的理由（1）知识的不完备性；（2）预测的困难；（3）可能行为的范围；……有限理性决策模式•有限理性（boundedrationality）是美国著名学者赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon）和马奇（JamesG.March）在批判理性决策模式的基础上提出的。在西蒙看来由于人类知识的不完备性、预测的困难以及人类活动或行为的范围有限等因素，使得（纯粹）理性在实际中是不存在的。因此，西蒙认为，人类决策行为所依赖的是有限理性（Boundedrationality），而不是（纯粹）理性，也不是弗洛伊德等人所讲的非理性，而是介于理性和非理性之间的东西。人们在实际活动中，由于受能力、信息、时间、知识等因素的制约，只能在有限的且是力所能及的范围内去从事决策。在此基础上，西蒙提出用有限理性模式去取代（纯粹）理性模式。一、有限理性决策模式的提出1.理性决策模式的四个先决条件（1）存在着数种可以相互取代的行为类别；（2）每类行为都会产生明确的结果；（3）经济主体拥有充分的情报和信息；（4）经济主体拥有一套明确的偏好程序；……——西蒙2.现实的决策情境（1）模糊并且没有得到明确界定的问题；（2）有关问题背景和基准的不完备信息；（3）有关政策方案的不完备的信息；（4）有关假定选择方案所导致后果的不完备信息；（5）有关价值、偏好和利益的内容和排序不完备的信息（6）有限的时间、技术和资源；……——西蒙有限理性决策的要点：决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优方案，而是次优或者令人满意的方案。决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案；决策者在“满意”标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必去检视“所有的”可能备选方案。3.现实的决策过程（1）人们在进行决策时只是面对其中部分选择方案进行选择；（2）人们对可供选择的方案的比较是按照顺序成对地进行比较选择；（3）人们选择决策方案的原则是“满意”原则；……——西蒙理性指的是一种行为方式，是指在给定的条件下和约束的限度内适合于达到给定的目标的行为方式这一模式并未全盘否认理性的作用，但突出了非理性因素在政策分析中的重要性。1.“行政人”的含义“行政人”（administrativeman）：组织中备受限制、只具有有限理性的人。二、有限理性决策的基础——行政人2.“行政人”的特点（1）意识到把握决策环境中的所有方面是不可能的（2）自觉地承认他对形势的看法往往过于简单化；（3）只满足于“满足”的标准而不愿意追求最大限度；……1.主要观点（1）人类理性是有条件的，是相对的；（2）人的信息加工和计算能力是有限的；（3）知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性；（4）在决策过程中，必须区分事实与价值、手段与目的；……三、有限理性决策的内容和步骤晕2.决策步骤（1）确定所要解决的问题或所要订出的目标；（2）决定最低标准或水准；（3）选择一个可行方案；（4）评估这一方案；（5）决定这一方案是否符合最低标准；（6）找到一个满足最低标准的方案；（7）开始行动；（8）执行之后评定此方案及难易程度；……讨论与思考与理性决策模式相比较，如何评价有限理性决策模式？有限理性决策模式突出了非理性因素在决策中的作用，但仍然没有跳出理性主义的窠臼。•渐进主义概念及模式（incrementalanalysismodal）是由美国耶鲁大学教授查尔斯·林德布洛姆（charlesE.Lindblom）提出的•邓小平：“摸着石头过河”：以过去的政策或工作经验为基础，试图摸索出非激进的、阶段性的、渐进的发展途径。在渐进主义那里，理性的分析（决策的科学化、形式化、定量化分析等）的作用及地位是有限的。林德布洛姆认为，理性分析不应被用来寻求政策方案的重大革新，而应为寻求其边际的或弥补性的变化服务；理性分析更多地是一种帮助决策者进行讨价还价的手段，而不是为他提供足够多的信息而做出决策。因此，他断言，政策研究或政策分析所要考察的是那些渐进地不同于现行的政策和渐进地彼此不同的替代方案，要做更多的理性分析（定性定量工作）也只能是浪费精力，徒劳无功。一、渐进决策概念提出1.概念的提出（1）1953年与达尔合著《Politics,economicsandwelfare》，用“Incrementalism”来补充理性计算之不足；（2）1958年，发表《政策分析》一文，将渐进决策称为有别于传统方法的“第二种方法”；（3）1959年发表《scienceofmuddlingthrough》，提出的边际调适的科学；（4）1963年在《决策的战略》一书中完整周详地发展出“disjointedincrementalism”；（5）1965年，《民主的智慧》中提出“党派相互调适”（7）1979年，《尚未达成，仍需调适》中进行补充和完善渐进主义在公共政策分析中演变为渐进决策接下来我们来看一下在渐进决策的内涵2.渐进决策的含义公共政策制定过程是一个对以往政策行为的不断修正的过程，它是在以往政策、惯例的基础上制定新政策，只对过去的政策做局部的调整和修改，是过去政策的延续和发展。时间1调整的政策部分过去的政策承诺时间2时间3时间4时间5林德布洛姆在他的渐进主义的模式中把政策制定看作各种政治力量、利益团体相互作用、讨价还价的过程，把政策制定看作是对过去的政策加以修正、补充的渐进的过程。他假定，政策制定是一个序列，即通过一条政治和分析步骤的长链、一条没有开端和终结、没有准确的边界的长链来展开。3.渐进决策的内涵（1）目标和手段是融合在一起的；（2）决策者只考虑解决问题的可供选择方案的一部分；（3）决策者只评价每一政策方案的某些重要后果；（4）决策者面临问题经常被重新界定；（5）好政策的标准就是一致同意的政策；（6）渐进决策具有补救性；……政策的制定是根据过去的经验，经过逐渐变迁的过程，而获得的共同一致的结果。1.界定问题——有经验的方面；2.确立目标——一个大致的方向；3.设计方案——边际创新；4.评估方案——以短期效果为主；5.抉择方案——政治达到的平衡点；……二、渐进决策过程问题的模糊分析解决类似问题的已有政策对已有的政