战后法国混合型社会保障制度特征的形成及其影响

战后法国混合型社会保障制度特征的形成及其影响——兼论法国社会保障改革缓进及罢工频发的原因丁建定/郭林2012-12-314:42:09来源：《法国研究》(武汉)2011年4期第72～80页【内容提要】由于特殊的政治、社会与历史传统，第二次世界大战后，法国的社会保障制度形成了混合型特征，这种混合型社会保障制度在满足不同社会群体的社会保障需求的同时，也成为导致法国社会保障支出快速增长的重要制度性因素，并在事实上已成为不同社会群体实现和维护自身利益的经济乃至政治工具，使得法国社会保障制度改革表现出较之其他西方国家更加明显的艰难和缓进，并导致法国社会近年来罢工运动的频频发生。【关键词】社会保障制度/综合性/混合型【英文标题】FormationandImpactoftheMixedSocialSecuritySystemafterWorldWarII:ConcurrentlyDiscusstheReasonsbehindtheSlowdownofSocialSecurityReformandFrequentStrikesinFrance【作者简介】作者单位：华中科技大学社会学系一、战后初期法国综合型社会保障制度特征的形成法国现代社会保障制度的建立开始于19世纪末20世纪初，1893年，法国实行公费医疗制度，1898年，法国颁布《工伤保险法》，1904年，建立儿童救济制度，1905年，建立患病老人义务救济制度，同年，法国颁布法令，规定工伤事故受害人有权直接向雇主所委托的保险公司提出工伤保险补偿要求。1910年，法国颁布工人和农业劳动者退休金法，1913年，建立起孕妇救济制度。这些法令和政策的实施在法国初步建立起现代社会保障制度，但总的来说，法国社会保障制度还处于起步阶段，“与其他国家尤其是英国和德国相比，法国在社会保障方面仍然非常落后。”①此外，法国社会保障制度的出现呈现明显的行业性，法国退休金制度等主要社会保障制度最初产生于钢铁业等重工业行业的互助性保障，初建时期法国社会保障制度的管理也以行业工会管理为主。两次世界大战之间，法国社会保障制度有了一定的发展，并呈现出一定的综合性发展趋势。1921年，法国社会保障计划委员会提出社会保险法草案，1930年，法国议会通过社会保险法，规定社会保险制度参加者为工商业中工资低于一定数额的从业者，农业领域领薪劳动者建立农业社会保险。社会保险主要由原有各类互助性与私营性社会保险机构管理，被保险人可以在此类机构中自由选择，政府在每一个省设立专门的社会保险管理机构。社会保险津贴包括疾病、生育、残疾、老年和死亡津贴。该法推进了法国社会保障政府管理的步伐，其所欲建立的社会保险制度也具有明显的综合性。1944年，法国发布《全国抵抗委员会纲领》，有关社会保障领域的主要内容如下：建立全面的社会保险制度，保证公民的生存手段，并使那些不能用劳动获得生存手段者也能享有社会保障；建立就业安全制度，调整雇用和解雇规定；通过保险制度防止农业自然灾害；给受灾户以补偿，给法西斯恐怖政策的受害者以补贴。②在该纲领影响下，法国社会在社会保障制度方面逐步形成共识，那就是应该保证全体公民免受生活中的社会风险之苦，确保每个公民通过必要的收入再分配政策获得至少维持生存所必需的收入；应将各种职业性社会保险统一到一种综合性社会保障体系之中，以便在全国范围内实现成本与收益的平等；将社会保障管理委托给被保险人与国家的代表实施。③这种基本共识在一定程度上推动了法国社会保障制度发展的综合性趋势。第二次世界大战后的初期，法国颁布实施的一系列社会保障法令在一定程度上也体现着综合性趋势。1945年的社会保障法令指出，为确保劳动者及其家庭免受所有足以削弱其收入能力的社会风险的影响，并减轻其生育与家庭负担，必须建立社会保障制度，社会保障管理应涵盖所有社会保险机构，社会保险机构不仅应对工商业劳动者提供除了失业保障以外的社会保障，而且应该对除农业人口以外的所有人口发放家庭补贴。④1946年5月的法令将社会保险的适用范围扩大到居住在法国领土的所有公民；1946年8月的法令将家庭补贴制度的适用范围扩大到全体人口；1946年9月的法令规定退休金制度扩大到全体经济活动人口；1946年10月的法令将工伤事故保险归并到整个社会保障制度之中。战后初期法国社会保障制度的综合性趋势旨在打破社会保障中传统的行业保障格局，试图将所有公民纳入一种统一的社会保障制度体系，将各种分立的社会保险项目合并入一种综合性社会保险制度之中，并将各种独立性很强的互助性社会保障管理机构统一到一种相对集中化的管理体制之中。然而，尽管战后初期法国社会在社会保障制度发展方面形成了基本共识，法国社会保障制度的发展也在一定程度上呈现出综合性趋势，这种共识和综合性趋势却十分有限。事实上，战后初期法国社会保障制度的发展在出现上述综合性趋势的同时，其行业性和差别性却在明显增强。这主要表现在以下几个方面的事实：首先，战后初期法国社会保障立法所试图确立的综合性社会保障原则，很快引发法国社会的强烈反对。1945年10月19日的法令规定，所有雇员不论收入水平都应参加一般社会保障制度，这一规定在法国社会各群体中引起不同程度的反对，自我雇用者群起拒绝参加一般社会保障制度，只接受家庭补贴制度及根据职业特性建立的具有独立性的退休金制度；管理者群体尤其是工程技术人员与公务员认为一般社会保障体制下的按工资缴费，使他们无法领取与其收入水平相当的退休金，他们要求建立补充退休金制度，并以罢工行动来威胁政府接收其要求；私营部门雇员基本上支持建立一般社会保障制度，但也要求在该制度中能够保有实施特殊社会保障制度的权利；雇主集团则因担心失去其传统的互助保险基金管理权力而坚决反对建立一般社会保障制度。法国社会对一般社会保障制度的上述反对显然不利于该制度的发展。其次，战后初期法国的社会保障法还在事实上不同程度地强化了社会保障制度的行业性与差别性趋势。1945年10月4日的法令明确规定，特殊退休金主要适用于公共服务人员、国家雇佣人员、社区管理人员、海员、矿工、铁路工人、电力工人、煤气工人、供水工人、法兰西银行职员、歌剧演员、戏剧演员等。1947年，法国建立起管理者群体的补充退休金制度。1948年1月17日的法令不得不为自我雇佣者建立起特殊退休金，此后，其他社会群体纷起效尤，法国又很快建立起工商业工人、手工业工人、自由职业者以及农业从业者的各自的特殊退休金。1951年，法国又建立重工业者的特殊退休金制度。再次，建立一种统一的社会保障管理体制的目标同样没有实现。1945年10月的法令提出了在一个特定区域内建立一个统一的社会保障管理机构，来管理社会保险、工伤事故保险和家庭补贴，这一规定遭到提倡社会保障自治管理者的强烈反对而被迫放弃，法国社会保障管理仍为区别管理模式，家庭补贴局负责管理受雇者和自我雇佣者家庭补贴；地方社会保障局负责管理雇用工人的社会保险、工伤事故与职业病保险；区域社会保障局负责工伤事故预防、确定社会保险缴费率以及督促退休金津贴与家庭补贴的支付。在这些分立的社会保障管理机构之外各自建立一个具有指导作用的管理委员会，其中被保险人代表占3/4，雇主代表占1/4，家庭补贴管理委员会的构成有所不同，雇员代表占50％，雇主代表占25％，自我雇佣者代表占25％。⑤可见，战后初期法国社会保障制度在发展中虽曾出现综合性趋势，但其混合型特征更为突出，法国既存在适用于农业从业者的农业社会保障制度，也存在适用于工商业从业者的一般社会保障制度，还存在适用于特殊行业从业者的特殊社会保障制度。法国社会保障即有一定程度上的政府管理，也广泛地存在行业或自治性管理。城市从业者社会保障制度是法国社会社会保障制度的主要部分，但法国农业社会保障制度具有重要地位，一般社会保障制度是法国社会保障制度的基础，特殊社会保障制度在法国社会保障制度中具有重要影响。二、战后法国混合型社会保障制度特征的发展第二次世界大战以后，法国混合型社会保障制度快速发展。1958年，法国颁布法令，实行失业保险制度。其后，法国政府对失业保险制度不断进行改革。1967年的失业保险法对1958年失业保险法做出修改，1972年的失业保险法开始对60岁以上的失业者提供相当于其原工资的70％的收入保障。1974年的失业保险法又把失业保险制度适用范围扩大到农业工人。1979年，法国再次颁布实施失业保障法，不仅建立起有关独身者的失业补偿计划，而且开始实施统一的失业保险津贴制度。失业救济包括基础救济、特别失业救济、权益末期救济、针对自愿停止工作的妇女、已服兵役的待业者以及毕业后正在待业的青年提供的失业救济以及针对60岁以上的老年失业者提供的收入保障。⑥法国疾病和生育保险的适用范围开始扩大。1961年的法令为农场主建立了疾病和生育保险制度，1966年的法令建立了从事工商业的自我雇佣者、手工业者以及自由职业者的疾病和生育保险制度，这项法令经过1967年、1970年和1973年的多次修改，以便减轻这些自我雇佣者的缴费责任，并使其获得与一般社会保险制度下的雇佣工人同样的疾病与生育保险待遇。工伤事故保险制度的适用范围逐步扩大。1966年的法令将工伤事故保险制度扩大到农场主，1972年的法令将工作中的事故伤害保险制度扩大到农业雇佣人员，1976年的法律强化了非农业雇佣者的工伤事故预防措施。补充社会保障制度获得进一步发展。1961年的法令将原来适用于管理者群体的补充养老金制度扩大到全体雇佣人员，建立一个补充养老金机构协会，以协调各种机构之间的关系并保持其相互之间的财政公平，但仍有一些雇佣人员没有加入这种补充养老金制度。为推进补充养老金制度的发展，1972年通过的法令规定，所有雇佣人员以及此前已参加补充养老金制度者必须属于某一补充养老金机构。1975年的法令重新确定了残疾人标准，并据此将其纳入社会救助等制度之中，特殊教育补贴与成年残疾人补贴也被纳入家庭补贴制度之中。法国政府还强化了社会保障管理。1960年，法国政府采取措施，在削弱各社会保障管理局的权利的基础上增加监督官的权利，1967年与1968年的社会保障法令授予法国政府调整社会保障制度结构的权利，以便进一步强化对综合性社会保障的政府控制。法国政府还改革各种社会保障机构中的代表人员构成比例，各社会保障管理局的代表确定为18名，工会代表与雇主协会代表各9名，工会代表按照如下格局在法国5大工会之间划分名额，法国总工会3名，法国劳工民主联合会2名，工人力量总工会2名，法国天主教工人联合会1名，白领职工总联合会1名，各社会保障管理局的代表不再由其所代表的人群选举产生，而是由其所属相关工会或雇主协会提名，获得通过的人选由社会保障部任命，任期4年，如不能很好履行其职责，则可被取消代表资格。⑦随着法国社会保障制度的发展，其混合型制度特征也更加明显地表现出来。战后法国的基本社会保障制度由4个“子制度”组成：第一个是适用于所有工业、商业、服务业等私人部门雇佣工人的“一般社会保障制度”；第二个是适用于所有农业经营者和农业工资劳动者的“农业社会保障制度”；第三是适用于所有自由职业者阶层如手工业者、工业家、自由工商户和自由职业者等的“自由职业社会保障制度”；第四个是适用于公务员、职业军人、地方公共机构人员、法国铁路公司（国营）、电气煤气工作人员、矿工、海员等的“特殊社会保障制度”。法国4个基本社会保障子制度中的每个子制度里还包含许多大小不同的“制度”，例如特殊社会保障制度目前就包括11个“大制度”和9个“小制度”；11个大制度分别是：国家公务员退休制度、法国电气公司和煤气公司退休制度、法国国铁公司退休制度、巴黎公交公司退休制度、矿工退休制度、海员退休制度、神职人员与公证员退休制度、法兰西银行退休制度、地方公职人员退休制度、国营工人退休制度、军队退休制度；9个“小制度”分别是：烟草业退休制度、歌剧与喜剧退休制度、剧院退休制度、储蓄所退休制度、特殊行业退休金库制度、工伤事故基金、农业工伤基金、特殊地区集体制度、国民议会退休制度。储蓄所退休制度又包括十几个很小的特殊退休计划，如军队储蓄制度，非职业消防队退休补偿制度。特殊地