政府和社会资本合作(PPP)模式操作实务暨案例分析

政府和社会资本合作（PPP）模式操作实务暨案例分析徐向东专为厦门国家发展和改革委员会培训中心“政府与社会资本合作（PPP）模式及实务操作”专题培训班2015年1月22日-23日徐向东简介化学工程和法律专业，曾在大型央企、民营企业、500强跨国公司、中介机构等工作，担任过高级法律顾问、投资总监、副总裁、政府顾问等职，现为北京市资略律师事务所合伙人副主任。2002年开始进入PPP项目的运作和实施，拥有从项目开发、商业模式与交易架构的设计、招投标、合同起草谈判、投融资、财务税收、工程建设、运维的全过程经验，包括鸟巢、水上公园、垃圾焚烧发电和水务等众多国内外PPP项目2徐向东简介（续）作为特约专家，参与国家发展改革委员会《基础设施和公用事业特许经营法》和财政部PPP中心有关工作，中国PPP专业委员会专家、中国PPP研究院专家、中央财经大学PPPLAB首席法律专家，住建部中建政研专家委员会法律组组长，国家发改委培训中心PPP培训专家，中国国际工程咨询有限公司后评价专家等3第一讲政府和社会资本合作（PPP）模式基础知识目录一、回顾2014年二、何谓PPP？三、项目融资、特许经营与PPP四、中国的PPP法律五、PPP的四大特征六、PPP与新型城镇化七、PPP与“城市三改”八、PPP与EPC5一、回顾2014年1.2014年3月29日第12届水业战略论坛—中国公私合作（PPP)回顾、展望与发展--水务系统公私合作四大趋势2.中国环境报-产业周刊2014年5月20日—特许经营需制定综合性法律3.中国环境报-产业周刊2014年6月3日—政企合作模式问题几多？4.经济观察网2014年06月06日—PPP立法观察手记之一：微信群里的“立法讨论者”5.财经国家经济周刊2014年6月9日—PPP专题报导6一、回顾2014年（续）6.中国产经新闻报2014年6月12日—“进阶”公私合营7.经济观察报2014年6月20日—PPP没有想象的那么简单8.财新《新世纪》2014年9月29日—PPP立法争执9.经济观察网2014年10月11日—为公私合作开绿灯财政部抓紧立规10.财经国家新闻网2014年11月11日—PPP立法难题11.华夏时报2014年11月19日—专家争议VFM评价PPP操作指南有望月底出台7一、回顾2014年（续）12.中央财经大学新闻网2014年11月2日—“理论与实务大融合，正本清源何谓PPP”13.每日经济新闻2014年11月27日—国务院要求健全PPP机制，标准合同范本将出14.每日经济新闻2014年12月4日—财政部成立PPP中心全力助推项目实施15.上海东方早报2014年12月4日—PPP项目实践十大法律问题16.长江日报2014年12月23日—市金融办邀专家解读国家PPP政策8二、何谓PPP1、国外定义•广义：为Public-Private-Partnership的缩写，即“公私合作”；公私合作历史悠久，但PPP的概念是在1997年可持续发展的项目管理（SPM)会议上才提出；其概念晚于BOT等概念，且到目前为止，仍未形成一个统一、明确的定义。•联合国发展计划署：指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险（1998）9二、何谓PPP（续）1、国外定义（续）•联合国培训研究院：涵盖了不同社会体系倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内某些复杂问题。其包含两层含义：其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私营部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施•亚洲开发银行：公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面的一系列的合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营部门出资、运营提供服务，公私长期合作、共担风险，提高效率和服务水平10二、何谓PPP（续）1、国外定义（续）•世界银行学院：一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责•欧盟委员会：公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目和服务，可分为传统承包项目、开发经营项目和合作开发项目•香港效率委员会：一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成公司等几种形式11二、何谓PPP（续）1、国外定义（续）•加拿大PPP委员会：公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需求。可以分为DB，O&M，DBFO，BOO，BBO，BOOT，BTO等模式•美国国家PPP委员会：是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求12二、何谓PPP（续）1、国外定义（续）•澳大利亚：政府和私营部门之间的长期合同，政府支付私营部门代表或辅助政府满足政府职责所需提供的基础设施和相关服务，而私营部门负责所建造设施在全寿命期的可使用状况和性能•英国：两个或更多主体之间的协议，确保他们目标一致，合作完成公共服务项目，他们之间一定程度上共享权利和责任，联合投资、共担风险和利益13二、何谓PPP（续）1、国外定义（续）总结一下：•公私合作•利益共享•风险共担•标的是基础设施和公用事业，公共产品和服务•是一个包含的定义，不能与BOT、TOT等并列14二、何谓PPP（续）2、国内定义•国内对PPP的认识经历了一个不断发展、变化、调整与升级的过程。要谈国内PPP的定义，就不得不提BOT和特许经营，国内的PPP是首先从BOT（TOT)和特许经营发展起来的•20世纪80年代中期，BOT模式被引入中国电厂等基础设施领域，主要是外商投资特许权项目，如：1988年深圳沙角B电厂BOT项目1995年广西来宾B电厂BOT项目1995年四川成都自来水六厂BOT项目1998年北京第十水厂A厂项目15二、何谓PPP（续）2、国内定义•政策上以《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（1995年8月21日）为催化剂，以《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》（国办发（2002）43号）为消声器…这是中国PPP的第一阶段16二、何谓PPP（续）2、国内定义•进入二十一世纪初期，源于北京2008年奥运会及配套建设项目的投资、建设…原建设部以“市政公用事业市场化改革”建立市政公用事业特许经营的管理体系…•主要是以城市基础设施和公用事业领域的特许经营为代表，外国企业、国有企业、民营企业等均有大量参与…•政策上以《市政公用事业特许经营管理办法》（2004年5月1日施行）为催化剂，以《国务院关于进一步扩大内需，促进经济平稳较快增长的措施》（2008年11月5日）为消声器…17二、何谓PPP（续）2、国内定义•原建设部(2004)：特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度…《市政公用事业特许经营管理办法》这是中国PPP的第二阶段18二、何谓PPP（续）2、国内定义•2010年之后，进入中国PPP的第三阶段，源于国务院于2010年5月7日发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号文，新36条）：…进一步鼓励和引导民间投资…积极引入市场竞争机制，大力推行市政公用事业的投资主体、运营主体招标制度，建立健全市政公用事业特许经营制度…•2012年，发改委、住建部、工信部、国资委等近30个部、局、委、会、署先后发布了鼓励民间投资的实施细则-发文单位数量之多创造历史之最19二、何谓PPP（续）2、国内定义•2012年8月，财政部与中国财政学会公私合作（PPP)专业委员会：采用PPP模式破解地方融资平台的债务问题，设立中国财政学会公私合作（PPP)研究专业委员会•2013年9月23日，财政部长楼继伟：应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展•第12届全国人大常委会公布已明确的68件立法项目中，基础设施和公用事业特许经营法正式列入本次立法规划（2013年10月30日）：…国家发改委法规司按照在2014年上报国务院，2015年完成国务院审查并提请全国人大常委会审议，本届人大任期内出台的目标，倒排了工作进程…20二、何谓PPP（续）2、国内定义•《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日）：国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革…制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法…允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构…21二、何谓PPP（续）2、国内定义•《推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制改革》(2013年12月26日，财政部长楼继伟）：…PPP模式是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品提供方式。PPP模式最直接的优势就是快速提升基础设施融资能力；…有利于解决重复建设和建设质量问题；社会使用者则会得到高效率的服务；而政府除了同企业共同做好前期规划设计、规定服务标准外，还需事先规定定价或补贴政策，包括动态调整的公式，并监督企业运营项目的质量和履行好维护设施能力的承诺…22二、何谓PPP（续）2、国内定义•2014年的多种场合，财政部长楼继伟多次提及PPP模式•2014年03月19日，王保安副部长在政府和社会资本合作（PPP）培训班上的讲话•2014年政府工作报告--财政部（2014）：政府与社会资本合作模式，政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率…23二、何谓PPP（续）2、国内定义（续）•发改委(基础设施和公用事业特许经营法内部征求意见稿2014)：指各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动•财政部（财金[2014]76号）《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》：在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化24二、何谓PPP（续）2、国内定义（续）•财政部《PPP操作指南》：Public-PrivatePartnerships，“政府和社会资本合作模式”，即政府和社会资本以长期契约方式提供公共产品和服务的一种合作模式，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业25二、何谓PPP（续）2、国内定义（续）总结•PPP有广义和狭义之分广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系狭义的PPP可以理解为BOT、TOT、DBFO等多种模式的总称，，不能将PPP与BOT、TOT等模式并列起来进行比较，更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值即政