第五章-公共物品供给与政府作用

第五章公共物品供给与政府作用第一节公共物品释义第二节公共物品的提供第三节公共物品政府提供的困境及多元方式一些经济学家认为有些物品单纯依靠市场是无法提供的，而这些物品又非常重要，以至于必须提供它们，那么政府就成了供给这种物品的一个有效主体，这种物品就是公共物品。公共物品具有什么样的特征？为什么它不能通过自由市场由私人或企业提供？而依据什么理由认为政府能够有效提供这种物品？由政府提供这些物品真的是有效的吗？政府在供给这种物品时将会面对什么问题？本章试图考察这些问题的答案。第一节公共物品释义一、公共物品的性质二、公共物品的分类“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”亚里士多德一、公共物品的性质定义：1954年，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中，给出公共物品的经典定义：每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。性质：非竞争性非排他性不可分割性第一，非竞争性。所谓非竞争性是指一个消费者消费公共物品并不影响其他消费者消费的数量和质量。例如路灯这种物品，一个人享用已有的路灯提供的光亮并不妨碍其他人对该路灯的使用，或者说其他人的享用不会减损这个人的享用，又或者说，多一个人享用这些路灯不会增加使用成本。天气预报、国防、公共电视等物品同样是这方面的一些例子。第二，非排他性。所谓非排他性是指任何消费者都可以不付任何代价消费该物品，或者虽然可以排他，但由于排他成本过高以至在经济上不可行。国防，对共同体的归属感。例如，空气，公共健身器材。私人物品是指能够在消费者之间进行分割并具有消费的完全排他性和完全竞争性的物品或服务不可分割性。所谓不可分割性是指公共物品通常是作为一个整体向社会提供的，具有共同受益和联合消费的特点，它通常没有一定的计量单位。例如，国防，空气，公路等二、公共物品的分类根据公共物品的性质分类，把公共物品划分为纯公共物品和准公共物品。根据公共物品的表现形式，将公共物品划分为有形的公共物品（物质公共物品）和无形的公共物品（精神公共物品）。根据公共物品存在的空间界域，将公共物品分为全国性公共物品和地方性公共物品。根据公共物品供给者的数量，将公共物品分为垄断性公共物品和非垄断性公共物品。用排他性、竞争性这两个标准来衡量，所有物品可以分为以下四种类型：排他非排他竞争纯私人物品：排他成本较低；由私人公司生产；通过市场竞争分配；通过销售收入融资；如食品药品，衣物鞋子，竞争拍卖房产等物品，混合产品：产品得益由集体消费但受拥挤约束；有私人公司或直接由公共预算分配；通过销售收入融资，如对该服务的使用权的收费或通过税收筹资；如公共公园、公有财产资源、公共游泳池，公共健身器材非竞争混合产品（俱乐部产品）：含外在性的私人产品；私人企业生产；通过含补贴或矫正税收的市场分配；通过销售收入筹资；如学校、交通系统、保健服务、接种、有线电视等纯公共产品：很高的排他成本；直接由政府生产或与政府签约的私人企业生产；通过公共预算分配；通过强制性税收收入筹资；如国防，制度政策，治安等第二节公共物品的提供一、市场提供公共物品的可能性分析二、非政府组织（NGO）提供公共物品的可能性分析三、公共物品的政府提供1、政府提供公共物品的可能性2、政府提供公共物品的必要性一、市场提供公共物品的可能性分析公共物品供给的“市场失灵”主要表现在以下三方面：第一，公共物品缺乏提供或供给不足。由于公共物品的非排他性特征，使得那些没有付出成本的人也可以从中获益，因此，每个人都想搭别人的便车，而不想被别人搭便车，这就在一定程度上导致公共物品供给不足。例如，寝室卫生，物品（水管）修理，小区环境，第二，公共物品的利用不足。若采用市场供给的办法，将不付费者排除在外，就会导致大量公共物品闲置，造成公共物品的利用不足。如收费公园、图书馆的电脑，收费公路，第三，某些种类的公共物品不适合由市场力量提供。诸如国防、法律等二、非政府组织（NGO）提供公共物品的可能性分析非政府组织的内涵介于政府部门和营利性组织之间，以服务大众、促进社会稳定与发展为宗旨，不以营利为目的，专门提供那些政府部门和营利性组织无力、无法或无意提供的公共物品和服务的社会组织。例如，慈善组织，绿色组织，公益组织，社会团体，中介组织，行业协会，文体娱乐社团等。根据美国约翰·霍普金斯大学莱斯特·M·萨拉蒙教授的观点，非政府组织主要有以下六个特征：（1）组织性（2）民间性（3）非营利性（4）自治性（5）志愿性（6）公益性根据我国的实际情况，我们可以将下述四类组织视为“中国NGO”：①社会团体，如各种慈善会、基金会、学会、行业协会、联合会、研究会等；②民办非企业单位，包括各种民办的非营利性的学校、医院、福利院等；③事业单位，如国家举办的学校、医院、研究所、文化艺术团体、新闻机构等；④以企业法人形式存在的非营利组织。2、非政府组织在公共物品供给中的优势第一，非政府组织更具广泛性，了解信息充分及时，能够适应公共物品多样化的需求。第二，非政府组织更具灵活性，增强了对社会的回应性。速度快、应变力强。自愿性默契协同，第三，非政府组织提高了公共物品的供给数量和质量。校园的各类学生社团提供的服务等第四，非政府组织更具专业性，更能赢得公众的信赖。低成本，高效率。3、非政府组织在公共物品供给中的基本形式（1）独立提供公共物品在这种情况下，非政府组织往往是通过自筹资金，依靠自身力量提供各种形式的公共物品。（2）与政府合作提供公共物品非政府组织与政府合作提供公共物品的方式有：①公共服务社区化。②与政府签订承包合同。③获取政府特许经营项目。④接受政府资助或享受免税待遇等优惠政策。（3）与营利性组织合作提供公共物品非政府组织与营利性组织建立协作关系来提供公共物品有几种方式：①非政府组织参与与交易关联的公益推广活动。②共同主题营销。③核发许可证。非政府组织在公共物品供给中的不足首先，非政府组织不具有强制力，这使得它提供公共物品时并不能通过强制手段聚集力量。它根本无法提供，如社会制度、法律和政策等，在这方面，它能提供的仅仅是通过游说、宣传、施加压力等手段寻求对政策制定、立法等的影响，所以它提供的是影响力，而非政策或法律本身；另一方面，由于它为公共物品的提供进行动员资源不能通过强制手段完成，基本依靠自愿的捐助，所以其能力和活动范围将会相当有限。会出现自愿性失灵。其次，非政府组织的行为具有局部性特征，它不能完成需要达成社会一致的任务，有些涉及广泛的公共物品是无法由非政府组织提供的；再次，非政府组织是自愿结合而成的团体，其对公共物品的提供是出于自愿的考虑，而不是其天然的责任。这样，人们就不能对非政府组织提供必需的公共物品产生合理预期，而恰恰在这一方面，政府常常被认为有责任提供某些公共物品，这种责任使人们可以期待甚至要求政府提供某些公共物品。三、公共物品的政府提供1、政府提供公共物品的可能性政府具有强制力——它可以诉诸税收等手段为公共物品的提供动员资源，有力量通过惩罚拒不合作者阻止搭便车行为——使得公共物品由政府提供成为可能。国防，治安，法律制度，都需要强制力，2、政府提供公共物品的必要性首先，一些公共物品的重要性与市场和非政府组织的无力提供要求政府承担起提供公共物品的责任。其次，市场和非政府组织提供公共物品的局限性使得政府提供公共物品更有利于经济效率。政府提供公共物品的范围（1）公共性程度高的公共物品（2）不宜或不应由非政府力量提供的物品（3）非政府力量不愿意或无力提供且外部性大的公共物品（4）非政府力量没有能力提供和虽有能力提供但非竞争性程度高的公共物品3、政府提供公共物品的方式政府提供公共物品的方式可以分为直接提供和间接提供两种。政府直接提供公共物品是指公共物品由政府通过安排预算支出进行垄断性生产或建立营利性的机构进行生产，并提供给消费者使用。政府间接提供公共物品是指政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品的提供。其实质是在公共物品的生产和供给过程中，引进市场和私人的力量。政府提供公共物品采取何种方式，应考虑以下几种因素：（1）公共物品的公共性程度。纯公共物品一般应该由政府直接提供（如宪法、法律、政策等）；消费具有完全排他性或很高排他性，也宜由政府直接提供。（2）外部性的大小。公共物品的外部性越大，越宜由政府提供。（3）提供成本和效率。对于那些既可以由政府直接提供，也可以采取间接提供的公共物品，应该考虑两种提供方式的成本或效率。第三节公共物品政府提供的困境及多元方式一、政府提供公共物品面对的困难二、政府提供公共物品的多元方式1、公共物品和服务由政府提供和生产2、政府与一个私人供方签约以使其生产公共物品或服务一、政府提供公共物品面对的困难1、个人对公共物品的需求和偏好的表露当人们被问到愿意为公共物品支付多少费用时，也就是他们愿意纳多少税时，他们倾向于把需求说得少一些，他们都希望自己少支付一些，而让别人来承担更多成本，但是公共物品的有效提供取决于来自所有纳税人的税收总额，如果以人们自己少报的需求为依据收税，那么就将导致不充分的税收，最终将无法充足供给公共物品。2、聚合需求和偏好个人判断能否集聚成某种集体决策仍是未为可知的每个选民的对于提供什么样的公共物品，提供多少等问题的看法很少完全一致的，这是因为个人偏好、利益需要、收入等方面有着不同的境况政府的办法之一就是制定特定的投票规则为公共物品和服务的支出水平作出选择，投票规则有一致同意规则和多数规则。一致同意规则将导致讨价还价的敲诈和达不成任何实质性协议的拖延，这样就难有公共物品的供给。多数规则确实能够使集体行动起来。但是，多数规则的运用也可能产生许多问题，最常被批评的就是“多数人的暴政”，在有些情况下，要么得出单一选择是不可能的，要么即使能够得出单一选择，投票结果却没有反映投票人真实的偏好。如何确保政治家的当选是民意的结果？如何保证选民们选出的政治家在当选后能够真实地代表选民的意志？即使政治家确实能代表民意，其代表是全面的还是片面的？政治家的智慧足以保证其作出的提供公共物品的决策是正确的？政治家会不会在当选后利用权力寻租？政府雇员的表现往往是难监督的，究竟他在多大程度上能代表民意也是难以评判的，（1）选举政治往往使政府的代表性不足（2）官员们的决策并不总是有效率的，信息不充分、私心、听取的论证不足等或主观或客观的因素都有可能造成政府在提供公共物品时并不能有效使用资金，（3）官员们的时间眼界问题，这涉及的是官员们对于政策的长远影响的眼光长短问题。官员们往往出于自身利益的考虑而存在短视的问题。3、效率与公平的两难选择政府通过征税提供公共物品的过程实际上也是进行收入再分配的过程，在这种情况下，可能存在着修建一个使一组人受益而使另一组人受损的水坝；也可能把从所有人那里征收的税款用来提供补贴一部分人，例如当石油价全面上涨时，政府基于稳定物价、防止通货膨胀的考虑对成品油的价格实行控制，但是成品油经销者会因为这种价格控制而受损，政府就会通过财政补贴的形式补偿受损的企业。这项政策实质上是用所有纳税人的钱为经营成品油的企业和消费成品油的用户提供公共物品。二、政府提供公共物品的多元方式1、公共物品和服务由政府提供和生产，如火灾消防、街道维护、法律、政策，等等2、政府与一个私人供方签约以使其生产公共物品或服务，在美国，以这种方式提供的公共物品有：清扫街道、铲除积雪、市政工程建设、固体废物的收集和处理，等3、确定适用于一个社区全体居民的服务标准，但将关于哪个私人供应商应给哪个家庭提供服务的决策留给每一个家庭。固体废品的收集是根据这种条件提供的一个常见的例子。4、征收税款，使每一个人都相应地负担一份，然后让每个家庭获得一种凭证以致它能在替代性生产者和供应商之间进行选择。例如教育服务、住房补贴凭证、医疗补助凭证。5、一个政府部门与另一个政府部门签约，由这个政府部门付费，另一个政府部