政府和社会资本合作

国家发展改革委投资司韩志峰目录PPP的定义和起源1PPP在中国的发展2PPP的核心要点3国家发展改革委出台的PPP政策和主要工作4当前对PPP的一些考虑5（一）PPP的基本概念一、PPP的定义和起源PPP即Public-Private-Partnership直译为公私合营伙伴关系，后来界定为政府和社会资本合作模式。每个国家PPP的实行方法都是为满足本国政府政策目标而设计，利用现有的公共部门和私营部门的资源来实施，用以补充其他公共采购和公共服务交付方法。PPP模式都是根据国家经济社会发展需要量身定做，且是独一无二的。从最广泛的意义上说，PPP可以覆盖所有类型的跨越公共部门和私营部门的合作，包括协同工作，共担风险来执行政策、服务和基础设施。（英国财政部，《基础设施采购：创造长期价值》，2008年3月）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》：政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。（二）PPP的基本特征一、PPP的定义和起源一、平等协商改变政府对社会资本的管理和被管理关系。建立平等合作的伙伴关系，切实通过政府与社会资本加强沟通协商，做好合作事宜。二、长期合作PPP是一次婚姻，而不是一场婚礼。目前，PPP项目运营期限一般都在10年以上，政府和社会资本方要做好同甘共苦的准备。四、风险分担政策、法律风险由政府承担，商业、运营风险由社会资本承担。不可抗力风险由政府和社会资本共同承担。三、利益共享政府代表公众利益，通过PPP模式，提高公共产品和服务的供给数量、效率和效益。企业追求利益，要求合理回报。（三）PPP的主要类型一、PPP的定义和起源PPP特许经营（法国）私人融资计划PFI（英国）特许经营。基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务(《基础设施和公用事业特许经营管理办法》)PFI。PFI（私人融资计划）是指私人部门与公共部门建立伙伴关系，由私人部门负责项目建设，政府根据私人部门提供公共产品和公共服务的绩效进行付费。2013年开始，英国政府在强调政府购买服务的基础上，主张动用政府财政资金参与PPP项目的前期股权投资，由此提出PF2的运作理念。（四）PPP的起源一、PPP的定义和起源法国英国在撒切尔夫人执政期间，英国推动基础设施和社会事业私有化，最后剩下不能进行私有化的项目，都是政府必须付费的项目，主要是医疗、教育等公共服务领域。当时英国财政困难，于是提出实行私人融资计划（PFI），然后由政府通过购买服务使得私人部门收回初始投资。从2013年开始，英国政府在强调政府购买服务的基础上，主张动用政府资金参与PPP项目的前期股权投资，由此提出PF2的运作理念。截至2013年末，英国签署的PFI项目共有725个，总投资542亿英镑。法国等其他国家在基础设施和公共服务领域实施多年的使用者付费型特许经营模式，同样具有利益共享、风险共担和公私合作伙伴关系等特征，也属于PPP范畴。法国从1955年开始探索采用特许经营模式引入私人资本参与基础设施和公共服务领域的项目建设，通过使用者付费构建公共服务领域的商业化运作模式，尤其是在交通建设领域，法国在其11000公里的高速公路中，有8500公里采用特许经营模式。2004年开始，法国通过立法规定，政府付费类项目可通过政府与私人部门签署合作伙伴合同（CP，类似于英国的PFI。二、PPP在中国的发展PPP项目重点以交通、能源为主。社会资本方为外商企业，运作模式以BOT为主。广东沙角Ｂ电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的BOT项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年８月１日正式移交。具有标志性意义。1985年，广东沙角Ｂ电厂2004年，市政领域特许经营取得重大进展2014年，出台国发〔2014〕60号文1994年，原国家计委选取5个BOT试点项目二、PPP在中国的发展1985年，广东沙角Ｂ电厂2004年，市政领域特许经营取得重大进展2014年，出台国发〔2014〕60号文从1994年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用BOT方式，并取得进展。原国家计委审批试行广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等五个BOT试点项目，使得全国掀起通过特许经营引进外资的高潮。除交通能源外，PPP项目逐步向市政等领域扩展。民营企业开始介入PPP。第一个民营企业参与的PPP项目—福建泉州刺桐大桥。1994年，原国家计委选取5个BOT试点项目二、PPP在中国的发展1985年，广东沙角Ｂ电厂2004年，市政领域特许经营取得重大进展2014年，出台国发〔2014〕60号文2004年，建设部出台《市政公共事业特许经营管理办法》（建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理，市政工程特许经营取得重大进展。建设部主导制定5个市政行业的特许经营协议范本，大量特许经营BOT项目在市政建设领域得以应用。PPP项目参与方以外商企业、民营企业为主。截至2014年，全国共实施3000多个特许经营项目，大多集中在高速公路、桥梁隧道、轨道交通、污水垃圾处理等使用者付费为主的领域。1994年，原国家计委选取5个BOT试点项目二、PPP在中国的发展1985年，广东沙角Ｂ电厂2004年，市政领域特许经营取得重大进展2014年，出台国发〔2014〕60号文2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确剥离地方政府平台的融资功能，提出推广政府和社会资本合作模式。2014年11月，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），首次在国务院文件中系统阐述PPP模式。PPP步入新阶段。PPP模式向医疗、养老等公共服务领域发展，方式上引入政府购买服务。除民营企业和外商企业外，国有企业也参与到PPP项目中来。2014年以来，全国共有2579个PPP项目已经公布社会资本方中标人、中标金额约4.2万亿元。其中2016年以来的PPP项目2004个、总金额约3.2万亿元。1994年，原国家计委选取5个BOT试点项目三、PPP的核心要点项目储备项目论证社会资本方选择项目执行1.加强规划政策引导2.建立PPP项目库3.纳入年度实施计划4.确定实施机构和政府出资人代表1.PPP项目实施方案编制2.项目审批、核准或备案3.PPP项目实施方案审查审批4.合同草案起草1.社会资本方遴选2.PPP合同确认谈判3.PPP项目合同签订1.项目公司设立2.项目法人变更3.项目融资及建设4.运营绩效评价5.临时结管和提前终止6.项目移交7.项目后评价（一）基本流程和运作方式1、基本流程三、PPP的核心要点（一）基本流程和运作方式2、主要模式BOO方式简介O&MDBFOT定义：由项目公司承担新建项目建造、运营、维护，合同期满后移交给政府方所有权：合同期满前，项目设施的所有权归项目公司所有（狭义的BOT模式中项目公司不拥有产权）；合同期满后，项目无偿移交政府方。期限：一般为20～30年定义：TOT:政府将存量资产所有权（或经营权，含占有权、使用权和收益权）有偿转让给项目公司。并由其负责运营、维护，合同期满后项目资产及相关权益等移交给政府方。ROT:在TOT的基础上增加改扩建内容，有时也被理解为“TOT+BOT”所有权：项目设施的所有权（或经营权）从政府方转让至项目公司期限：一般为20～30年定义：由项目公司承担新建项目的设计、建造、融资、运营、维护，合同期满后移交给政府方所有权：类似BOT模式期限：一般为20～30年BOT/BOOTTOT/ROT三、PPP的核心要点（一）基本流程和运作方式2、主要模式BOO方式简介O&MBTO定义：社会资本或项目公司拥有项目设施所有权，一般不涉及公益性资产或公共服务所有权：项目设施的所有权归社会资本或项目公司所有，不涉及合同期满后无偿移交，但需要设置提前终止及有偿移交的条款期限：不固定定义：政府方将存量资产的运营维护部分委托给社会资本或项目公司，但不涉及用户服务和向使用者收费所有权：政府方保留相关资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费期限：一般不超过8年定义：社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造，完工后将项目设施所有权移交给政府方，但保留经营权。业内对此模式是否属于PPP存在争议。所有权：政府方持有项目资产所有权期限：一般10-30年BOOO&M三、PPP的核心要点（一）基本流程和运作方式3、主要付费方式使用者付费付费机制风险分担收益分配可行性缺口补助由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务社会资本承担施工风险、运营风险以及需求风险，项目独占性风险由社会资本和政府共同承担通常会约定最高价和最低价，同时也会设定一些限制超额利润的机制，包括约定投资回报率上限、超出上限的部分归政府所有，或者就超额利润部分与项目公司进行分成等在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折中选择。对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益，甚至无法完全覆盖项目建设和运营成本的项目，可以由政府提供一定的补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性收费或收益不足风险由政府和社会资本共同承担基本原则是“补缺口”，不能使项目公司由此获得超额利润三、PPP的核心要点（一）基本流程和运作方式3、主要付费方式付费机制风险分担收益分配可用性付费：指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。适用于公共服务类项目（例如学校、医院等）使用量付费：政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。适合于污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目可用性付费：社会资本承担施工风险、运营风险，不需要承担需求风险。使用量付费：社会资本承担施工风险、运营风险，社会资本和政府共同承担需求风险。可用性付费：项目运营后，政府即按照原先约定的金额向项目公司付款，但如果存在不可用的情形，再根据不可用的程度扣减实际付款。使用量付费：事先约定最高使用量和最低使用量。项目实际使用量低于最低使用量时，政府按最低使用量付费；实际使用量高于最高使用量时，政府对超过部分不付费。通过商业运营等，充分发挥项目本身价值，获取其他收益。如广告、商业设施配套等。与项目本身风险没有直接关系。商业运营风险由社会资本方承担一般情况下，由社会资本运营，并获取商业运营收益。政府付费第三方付费三、PPP的核心要点把握PPP核心要义平等协商。政府要和社会资本方平起平坐，大家共同协商。长期合作。PPP是一次婚姻，而不是一场婚礼。要做好同甘苦共患难的准备。利益共享。政府代表社会公众，追求社会公共利益。社会资本要有合理回报。风险分担。政策和法律风险更多的由政府方来承担，商业运营风险更主要的由社会资本方承担，不可抗力的风险由双方共同承担。选好项目规模适度。投资规模不是很大的项目更适合做PPP。不要贪大求洋。收益稳定。要有稳定的投资回报机制，项目本身能够产生现金流。条件成熟。选择已完成立项决策程序、项目边界清晰、前期工作成熟的项目。在此基础上，做好实施方案编制、财务测算、合同签订等各项工作，才能保证项目的顺利推进，否则欲速则不达。（二）PPP关键问题三、PPP的核心要点灵活运用各类PPP模式从最广泛的意义上来说，PPP可以覆盖所有类型的公共部门和私营部门合作。要根据不同行业不同地区不同项目的特点，因地制宜、因事制宜，充分发挥主观能动性，设计出最具针对性的PPP模式。BOT、BOO、TOT、DBO、DBFOT等，都是在实践中不断发展出来的。要与时俱进，大胆创新，要走前人没走过的路