商业银行应防范政府融资平台贷款的10大风险

商业银行应防范政府融资平台贷款的10大风险总行信贷管理部总经理孙建林2009年，随着近10万亿元天量贷款的发放，地方政府融资平台贷款激增可能导致的高风险问题，已引起了各方面的高度重视。根据国家银行监管部门统计，到2009年末地方政府融资平台贷款余额总额7.4万亿元，同比增幅70%，其中80%为项目贷款，地方债务的增速在我国历史上从来没有过。一些地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已大大超过国际上的认定标准，未来面临很大的偿债压力。这种高速增量的地方政府贷款，必须引起我们高度注意，以防引发商业银行不良资产激增的风险。改革开放30年来，我国历史上出现过多次经济建设大起大落而引发的严重后果，深刻的经验教训值得记取。例如：1978年全国建设项目大跃进，要新建和续建钢铁、有色、煤炭、油田、铁路、港口等120个大项目，导致经济建设严重失调。80年代末到90年代初，全国兴起“开发区热”，县级以上的开发区最多时达到6000多个，造成大量的土地、资金、人力、物力的浪费。1988年后的10年里，海南出现严重的房地产泡沫，703万平方米的房子没有售出，占全国烂尾楼总量的10%，仅四大国有商业银行的坏账就达300亿元，甚至出现建国以后第一家因支付危机而被央行宣布关闭的银行。1990年起是惠州房地产的狂热时期，用地达9．44万亩，需建设资金265亿—300亿元；而当时惠州年全社会固定资产投资才40多亿元。1993年底，受国家宏观调控影响，惠州房地产畸形发展的巨大泡沫终于破灭。1993年开发热潮推动了北海市的“超常规发展”，给该市遗留下“烂尾楼”工程108个，建筑总面积达121．55万平方米，积压在房地产项目上的资金超过了200亿元，成为后来长期困扰北海发展的突出问题。1998年全国兴起了大学城热。史无前例的高考热“催生”了一批大学城。以高校云集的江苏为例，不仅南京学校众多，而且从经济发达的苏南到经济相对落后的苏北，大学城建设风起云涌，如火如荼，严重超过社会需求。2003年全国又兴起了CBD热，建设部对全国商务中心区的建设现状进行了调查，发现有36个城市在申请或在建CBD。但从我国经济发展的现状来看，如此大规模地发展CBD并不具备条件。2009年政府融资平台贷款激增主要产生的问题是：举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等问题。对此，国务院已于2010年6月13日下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定。在当前全国新一轮政府主导的基础设施建设的热潮中，商业银行尤其要注意防范政府融资平台贷款项目的10大风险。一、借款人资质差的风险按照中国人民银行定义，政府投融资平台是指由各级政府直接或间接出资设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产或者以财政补贴、政府担保作为还款承诺，包装起来的一个资产和现金流均可达到融资标准的，政府实际控制的企事业、机关法人。具体类型主要有7类包括：各类开发区、园区投融资平台、国有资产管理公司、土地储备中心类公司、城市投资建设公司、财政部门设立的税费中心、交通运输类政府投融资平台、其他类型政府投融资平台。以上地方政府融资平台虽然都是注册的企事业法人，但在组织结构上一般是以政府的资金管理部门为主体。主要存在问题是：管理机构行政化。公司治理结构形式不规范，政企不分，不是按照企业模式运行，存在管理缺陷。许多政府平台的借款单位是“一套班子、两块牌子”，特别是公路、城建等借款单位，向银行贷款时，借款人是经营性事业单位，贷款之后即变成地方行政管理机构。对于银行信贷资金的运用、管理、回收没有严密的管理体制，没有绩效的奖惩机制，很容易导致贷款项目出现问题。借款用款相脱离。在很多情况下，政府背景的项目贷款是以政府融资平台名义借入，由地方政府划归项目建设主管单位统一调配使用，借款人实际并不使用和管理信贷资金。借款人实际上成了转贷型的“二传手”，借款人和项目法人之间缺乏有效监督和制约，存在建设期监管不力和还款期互相推诿的隐患。平台类借款人与资金使用人分离，责、权、利不统一，使银行对致使平台对贷款的监管成为一个空白。经营模式粗放化。很多借款单位获得贷款后，缺乏责任心和管理经验，采用粗放式管理，既不按现代企业管理要求建立账务，也不按银行贷款管理要求，报送和提供有关财务资料信息。这种情况让银行很难掌握企业经营动向，也难以对借款项目所产生的现金流进行有效控制。人员队伍不稳定。有些公司的法定负责人和主要业务人员，往往是由政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派。政府平台贷款期限都较长，而借款机构的人员没有长期观念，变动比较快。如果贷款出现问题，或新官不理旧账、推诿扯皮，或干脆撤销机构、人去楼空，逃废债的情况很容易发生。现任借款人只管眼前借款和使用，至于巨额债务今后如何偿还问题，不会多加考虑。有的政府官员已经说了：要相信我们的后人，会比我们更有智慧去解决这些问题。银行防范措施：银行要对借款人的主体资格加以选择，政府平台项目的借款人大致分为三类：第一类是具有独立法人资格、完整财务制度和还款能力，按企业化经营的借款人，如水务、电力、煤气、热力等公司；第二类是具有行政管理和企事业双重功能的主体，如电力局、交通厅、项目建设指挥部等；第三类是为建设项目而临时成立的项目单位。银行应优选第一类、谨选第二类、弃选第三类。不受理成立时间短、人员不稳定、管理不严密、财务不规范借款人的借款申请。特别不得对资本金不充足的、非正式注册登记企业的平台发放贷款。对于各省市按照国务院要求清理规范后的融资平台公司，凡不再保留融资平台职能的，银行不得再发放新的贷款。二、贷款资金挪用的风险有些地方政府融资平台同时运作的项目数量多，融资渠道广泛，账户资金进出频繁，与地方财政往来密切。这种资金运作模式为项目资金交叉混用提了便利，也大大增加了银行贷后资金监控难度。贷款银行无法控制贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，将形成大量不良贷款。挪用去向如下：被地方用于公益性项目。有些地方的借款主体名为企业（如建设投资公司等），但实际用款主体为地方财政，借款主体与实际用款主体不符。资金多被挪用于一些社会效益虽好，但经济效益差、无还款能力的公益性项目，银行资金成为财政弥补财力不足的钱袋子。还有的贷款资金被挪用于购买政府部门用房。被平台公司挪作他用。或将贷款用于没有现金流的项目，或充作其他项目的资本金，或用于发工资、纳税。还有的流入典当行、拍卖公司，甚至违规流入楼市、股市，形成风险。有的借款人采用多次转帐的方式，使银行难以监控资金流向。银行防范措施：要认真调查资金用途，要通过政府部门审批文件、主管部门网站、项目建设报告、实地考察等多种渠道，了解资金真实用途。对项目的选择要做到好中选好、优中选优，重点选择行业和项目风险小，收益较大的项目，如交通、邮电、通信、电网建设等行业。银行在放款阶段要严格把关，认真贯彻执行银监会“三个办法、一个指引”有关规定，落实好抵质押等各项贷款条件，要核实用款的背景材料，根据项目建设进度放款。对于大的贷款项目，应建立专用管理账户，监控资金去向和使用情况。要加强贷后管理，做好对贷款的首次检查、定期检查和专项检查。发现资金使用上的风险苗头时，要及时查明原因，采取措施，尽快解决。三、总体债务规模失控风险地方政府向商业银行推荐的项目，多数是在本级政府辖区界内的最优选择。但从全国性的商业银行角度看，这种“最优项目”从全省和全国范围看未必最优。银行有限的资金本不应该支持这些效益差或者管理差的项目。而来自地方政府或行业主管部门的干预则不然，它并不考虑信贷资金的经济特性，而是会采取强行压制的手段迫使银行违反效益性原则，向相关企业和项目发放贷款。媒体报道一，截至2009年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏8个省区的平台贷款债务率低于60%（平台债务合计/本省GDP），有10个省市甚至超过了100%。有些城市建设的过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率已经超过400%。媒体报道二，湖北省已规划建设的重大项目3.76万个，计划投资总规模达12.06万亿元。这些项目，最迟将在“十二五”初期集中开工建设。这笔史无前例的投资计划，三倍于中央政府4万亿元的投资计划，接近该省2009年GDP（1.28万亿元）的10倍。历史教训告诉我们，投资规模庞大的项目一旦上马，如果后续资金不落实，必将形成半拉子工程、烂尾工程，损失惨重。媒体报道三，内蒙古呼和浩特市清水河县是一座财力只有3000多万元的贫困县，却斥资60多亿元建新城。早在2005年，这里就建好党政综合办公大楼以及财政局、税务局、法院、第一高中等单位的办公楼，有的单位还盖起了家属楼，但几年了没有人进驻新区办公；新区还有八座没有建成的“烂尾楼”，有的盖起来一半，有的只打了地基。由于天文数字的建设资金无法到位，财力难以支撑，新区建设和搬迁工程于2008年搁浅。许多地方政府建设项目多，资金缺口大，为了多融资金，往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的乱象局面。由于每家银行难以把握地方政府的总体债务和财政安排的还款资金情况，即使本行贷款项目有还款的现金流，今后也可能被政府统筹平调使用，形成银行项目还款来源落空的风险。这种投资决策轻率导致后遗症严重风险的实例，全国还会有很多。地方政府融资平台隐藏的各种潜在风险已成为不争的事实。银行防范措施：要从多种渠道了解当地政府的债务情况，从工商部门了解平台公司的注册和入资情况，从银监统计部门了各行贷款情况，从人行征信中心了解贷款的偿还和资产质量情况，从政府财政部门了解用款和还款的资金安排情况，等等。近年有的省市地方政府已出台了债务管理办法。银行对于地方经济发展快、债务管理规范、还款意识好、地方财力强、往年偿还信用记录良好、当地金融生态环境好、司法维护银行债权好的地方政府，银行可多支持。反之，对债务负担过重的地方政府融资平台，以及收益前景不明朗、不稳定的建设项目，要严格控制授信。对项目审批时，要严格按照银行的制度、流程、权限、条件办理。对政府融资平台贷款的审批，还应考虑银行贷款规模、存贷比、资本充足率、中长期比例等管理规定。还应控制政府融资平台贷款在贷款总量中所占的比例。四、后续建设资金不足风险政府建设项目常常是由各方“拼盘”出资，在项目开工后，只要某一方资金不落实、不到位，就会出现半拉子工程。历史经验教训表明，项目资本金和配套资金不到位或不足，使工期拉长、效益下降，甚至失败的例子不胜枚举。而项目资金不落实的原因，或为了项目能审批通过，人为调低工程预算，事后不得不追加资金。或是钓鱼项目，企图上马后倒逼各方追加资金。或是边施工边改设计，要求追加建设资金，否则项目不能完工。或资金被挪用，形成缺口。银行防范措施：要事前认真核实建设项目需要的资金总量，落实各方面资金拼盘的来源。对借款人已有的债务总额也应该搞清楚。在建设进程中，要跟踪检查后续资金的落实情况，发现问题及时解决。五、贷款期限过长风险政府融资平台类贷款一般期限较长，许多已经突破原《贷款通则》关于贷款期限不得超过10年的规定，而期限越长，不可预见因素越多，银行风险就越大。国家的产业政策、环保政策，地方政府政策的调整、变动都可能对政府融资平台企业的经营产生较大影响，导致银行贷款的风险。例如，政府取消供水工程费、改变供水区域，造成企业生产能力闲着，产生政策性的经营亏损。又如，一些收费项目尤其是道路交通项目，实际还贷期较长，随着管理政策、收费政策的调整，也面临着较大的政策性风险。有些地方是“一届政府一届思路”，超过本届政府期限的贷款，都会有一定风险。还有的政府贷款是短贷长用，平台公司为了降低贷款利息成本，通过短期借款、滚动使用的方式，来满足建设项目长期的资金需求。这样和容易为日后资金链的