石楠《城乡规划法》讲解

准确把握法律的精神实质关于《城乡规划法》的几个问题中国城市规划学会秘书长《城市规划》杂志执行主编教授级高级城市规划师石楠2008年1月一、简要概述二、关于城乡规划的公共政策属性三、关于政府的城乡规划责任四、关于政府规划行政权力的制约五、关于城乡规划的公众参与六、关于城乡规划的几个具体问题一、简要概述二、关于城乡规划的公共政策属性三、关于政府的城乡规划责任四、关于政府规划行政权力的制约五、关于城乡规划的公众参与六、关于城乡规划的几个具体问题城乡规划是什么？•城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。（温家宝，2001.7）•……是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。（建设部《城市规划编制办法》）•是一种任何经济体制都采用的政府规划，是我国唯一一种由专门的法律授权的政府规划。城乡规划的法律内涵•从立法的角度讲，城乡规划是公权力对私有财产权力的干预和制约•城乡规划公权力使用的前提条件是公共利益的需要•城乡规划公权力使用的重要约束条件是私权保护、私权平等•必须建立健全城乡规划中公权使用的约束机制–规划应当符合多数人的意志–规划的制定应当有效约束个人意志–规划许可应当是公开、公平的–规划许可应当遵循信赖保护原则–规划应有利于建立利益均衡机制《城乡规划法》必须解决四大问题•确立适应政府职能转变和建设和谐社会需要的城乡规划基本属性•构建适应社会主义市场经济体制的城乡规划法律体系•满足快速城镇化进程中政府对城乡人居环境建设进行有效综合调控的规划工作体系•指导节约资源、保护环境、保护历史文化和民族文化的城乡发展模式“《城乡规划法》是管规划的法律”•从城市本位向城乡统筹的转变。•强调对于基本民生的重视。•落实法律责任，维护规划的严肃性。•突破：国家本位向民众本位的转化。–由强调维护行政权力的转向制约行政权力–强化公众参与–强化部门参与–强化监督机制法制的核心在于制约公权力，《规划法》在实现公共利益的同时，保护私有财产。《城乡规划法》立法进程回顾•上个世纪90年代起，专家学者对于《城市规划法》的不足开展讨论，有关部门1999年着手酝酿《城市规划法》的修改问题。•2000年4月，中国城市规划学会向建设部提出起草统一的《城乡规划法》的报告•2000年8月，建设部成立《城市规划法》修改工作小组和起草小组。•2001年、2002年建设部向国务院、中央政治局汇报城乡规划工作。•2002年国务院发出《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）•2003年5月，《城乡规划法（草案）》上报国务院。•2003年全国人大常委会将《城市规划法》修改工作列入当年的立法计划。•2006年11月22日，国务院常务会议讨论通过《城乡规划法草案》，决定提请全国人大常委会审议。•2007年10月28日，十届全国人大常务委员会第三十次会议审议通过《城乡规划法》，决定自明年1月1日起施行。全国城镇体系规划省域城镇体系规划城市规划镇规划总体规划乡规划村庄规划详细规划城镇体系规划城乡规划体系示意控制性详细规划修建性详细规划以此规划体系为基干，以各种非法定规划为补充。中央事务Vs地方事务内容及程序一、简要概述二、关于城乡规划的公共政策属性三、关于政府的城乡规划责任四、关于政府规划行政权力的制约五、关于城乡规划的公众参与六、关于城乡规划的几个具体问题关于规划的公共政策属性•政策目标：加强宏观调控，加强资源环境保护•政策方法：致力于解决社会经济问题，致力于解决公共政策问题•明确责任：政府的责任，全社会共同遵守的契约•政策过程的重要性：程序约束强调城乡规划的公共政策属性•第三条城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。县级以上地方人民政府……确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。强调城乡规划是地方政府的责任强调遵守城乡规划是全社会的义务•第三条城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。县级以上地方人民政府……确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。•第九条任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理……城乡规划是政府职能、也是全社会遵守的契约普惠：强调公共服务的均等化•第一条为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。•第二十九条城市的建设和发展，应当……统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。统一的法律体系意味着更大的行政责任•不是简单的归并：–是对于城市与农村发展的统筹考虑，提高了对于农村问题的重视程度。–把条例上升为法律，提升它的约束力，有助于进一步规范村庄和集镇的建设行为。•城乡统筹的概念：打破城乡分割，不仅是要将政府的规划管理权更好地延伸到乡村，但其本质上是要让更多的民众享受到应得的利益。强调把公共利益放在核心位置•第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。•第三十五条城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。城乡规划领域公共利益的基本构成秩序、协调安全、公平……城乡规划领域公共利益的基本载体价值观：关注弱势群体•第三十四条……近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容……。•第三十一条旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。公众意愿对于政策制定的重要性•第十八条乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。•第二十六条城乡规划……组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。•第四十六条（修改）省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划……应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。城乡规划的综合性：经济、社会•第一条为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。•第二条……规划区的具体范围……根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。•第三条……县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域……•第四条……县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际……合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。反对脱离实际•第二十八条地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。•第二十九条……镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施……•第三十三条城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，……城乡规划的综合性：文化•第四条制定和实施城乡规划，应当……保护……历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌……•第十七条……历史文化遗产保护……应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。•第十八条……乡规划、村庄规划的内容应当包括……历史文化遗产保护……•第三十一条旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌……作为公共政策的城乡规划制定•第四十六条省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估……•第四十六条……修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告……绩效评价作为公共政策的城乡规划制定•第六条各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。•第十条国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能。•第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。绩效评价政策资源作为公共政策的城乡规划制定•第四十七条有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；（二）行政区划调整确需修改规划的；（三）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；（四）经评估确需修改规划的；（五）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。绩效评价政策资源问题识别作为公共政策的城乡规划制定•第四条……县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。•第十二条……全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。•第十三条省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。•省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制……绩效评价政策资源问题识别政策依据作为公共政策的城乡规划制定•第七条经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据……•第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要绩效评价政策资源问题识别政策依据政策目标作为公共政策的城乡规划制定•第十七条城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。……绩效评价政策资源问题识别政策依据政策目标政策方案作为公共政策的城乡规划制定•第十四条城市人民政府组织编制城市总体规划。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。……•第十六条……总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议……•第二十四条城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。……•第二十六条城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告……绩效评价政策资源问题识别政策依据政策目标政策方案政策制定作为公共政策的城乡规划制定•第十七条……城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。•第三十四条