浅议美国的公务员制度及对我国的启示

浅议美国的公务员制度及对我国的启示摘要：1883年美国颁布了《彭德尔顿法》，至今已经历了一百多年的发展，使美国的公务员制度成为世界的典范。我国年轻的公务员制度只有十几年的历史，随着我国经济体制转型和法治化的全面推进，对我国公务员的能力和素质都提出了更高的要求，因此我国公务员的改革迫在眉睫，本文通过对美国的公务员制度的历史沿革，内容以及公务员制度的特点进行阐述，借鉴和吸收美国公务员制度的有效经验，从而健全和完善我国的公务员制度建设。关键词：美国公务员制度启示美国作为资本主义世界民主政治的典范，其公务员制度经过一百多年的发展已相当的完善。公务员制度是指对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、解职、退休、保障待遇等制定系统的法律和规章，并依此对公务员进行管理的制度和体现。[1]在美国，公务员不仅包括政府部门的行政人员，还包括警察、清洁工、邮递员、消防员以及大学教授等等，即凡是在政府领取工资的都可以视为公务员。但立法、司法部门以及军队的工作人员都不在公务员的范畴之内。美国的公务员由政府各级人事管理部门根据相应的公务员法律规定进行统一的管理。一、美国公务员制度的历史沿革在1789年至1883年期间，美国并不存在所谓的公务员制度，在这段时期实行的是“政党分肥制”，也就是行政人员的职位是执政党及其同盟者之间利益分配的结果。但是实行该制度的后果是政府工作效率低下、人民权益得不到保障、行政人员服务于经济发展、缺乏责任感。同时，由于缺少相应的监督监督，导致官员腐败的现象得不到控制。1883年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法案》，该法案是由乔治·彭德尔顿提出，因此也称《彭德尔顿法》。该法案标志着美国文官制度的建立，奠定了美国公务员制度的基础。法案中规定：“建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用；禁止文官（公务员）参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本；规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。”[2]该法案可视为是美国现代公务员制度的起源，当中确立了很多一直沿用至今的重要原则性规定。但是随着该制度的发展，《彭德尔顿法》中存在的一些弊端日趋明显，如政府机构臃肿、管理程序复杂、效率低下等。20世纪70年代以来，从卡特政府到里根政府、从克林顿政府到小布什政府，推行了一场旷日持久的联邦政府公务员制度变革。尤其从1993年至2000年，美国发生了一场持续8年的著名的“重塑政府”运动，联邦政府进行了包括“重塑人力资源管理”的公务员制度改革等一系列改革运动。如果说“重塑联邦政府”是美国历史上持续时问最长、最成功的改革，那么“重塑人力资源管理”就是美国公务员制度自建立以来，持续时间最长的重大公共人事改革。[3]二、美国公务员制度的主要内容（一）美国公务员分类制度美国是职位制职位分类的典型国家，也就是以同工同酬为原则、以工作绩效为依据，对不同类型的工作进行分类。1923年，美国国会就通过了《职位分类法》，以法律的形式最终确定美国公务员分类为职位分类。依据该法美国联邦政府部门的职位最初被划分为5大类44个等级。[4]后经过多年的改革与发展，现行管理体制下美国公务员管理体制将职位划分为22个职组，437个职系，18个职等。1978年10月美国国会通过的《文官制度改革法》，在公务员的职位中设置了“高级行政职务”，对GS16-18等级的职务文官实行“级别随人”的工资制度。[3]这意味着他们开始有了相对独立的官等身份,以后不管他们的职务如何变换,其级别不会随之变动。同时,该法也扩大了高级文官的流动机会和范围,参考和借鉴了品位制分类中关于“通才”的理念，所以在一定程度上修补了强调“专才”的公务员制度原则。（二）美国公务员录用制度美国对于公务员的录用，首先强调人才的“适合性”，也就是被录用的公务员在能力和品德方面都要满足职位的要求；第二就是强调“忠诚性”与“安全性”，规定相关职位不能聘任亲属；第三个原则就是在重视考试成绩的同时，兼顾“弱势优先”和优待退伍军人的原则。[5]美国公务员的考试中，除了有各国家通用的笔试和面试外，还重视实际操作的考试，这也是为保证人才的实用性和适用性。美国对于新录用的公务员的试用期也不尽相同。其中，以“职业雇员”身份录用的试用期为1年，而以“有条件的职业雇员”身份录取的试用期为3年。公务员录用制度的基本功能和价值在于录用优秀的人才，使其源源不断地充实到公务员队伍中，满足政府管理的人才需求。在维护公务员制度核心价值与原则的前提下，20世纪90年代以来美国公务员录用制度的改革与发展主要体现于录用形式的多样化、录用程序的优化、录用方式方法的改进等制度运作与具体技术层面，其目的或方向仍在于增进或扩大选拔优秀人才的基本制度功能与价值。（三）美国公务员的考核培训制度美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一。1883年，美国国会通过了《彭德尔顿法》，奠定了联邦政府建立以“才能”制度为原则的文官人事革新基础，并成立了文官委员会，初步确立了“考试制”。1887年，美国国会修改了《彭德尔顿法》，实行考绩制度。1912年设立“考绩司”，专门负责考绩制度的推行。1920年，美国总统下令第一次正式将实行考绩纳入公务员管理的程序中，统一考绩制度，其考绩的项目和方法由联邦人事管理机构统一规定。1934年，美国联邦政府规定考绩内容有16项，其中包括由完成工作的精度、速度、数量，执行命令的可靠性，执行职务的知识，工作的创造能力、组织能力、合作能力和克服困难的能力，等等。1943年，又把考核内容增加到了31项之多。1950年美国政府废除了统一考绩制度，实行工作考绩制度，并颁布了《工作考绩法》，1978年10月，美国国会通过了《文官制度改革法》，对考核制度进行了根本改革，该法案撤消文官委员会，成立了“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”三个独立机构。[6]（四）美国公务员的监督制度美国公务员监督制度历经200多年的改革，已经发展成为世界民主国家中比较完备的监督制度。美国公务员监督的主体相当广泛，包括政府、工会、国会、利益集团、公民、新闻传媒等。在美国的公务员监督体系中，各个主体都发挥着各自的作用，其中，在不同历史时期，各个主体发挥的作用大小不断变化，政府与国会在监督体系中一直发挥着比较重要的作用，并且持续时间较长，公民与社会传媒在监督中的地位也日渐重要。从总体上说，美国公务员监督制度实现了各监督主体的良好配合，实现了对美国公务员的有效监督。此外，美国公务员监督主要以法制监督为主，各监督主体对公务员监督往往会采取走司法途径的方式，当发现公务员的腐败行为时，监督主体一般会提起法律诉讼或者控告公务员行为违宪，用法律对公务员进行惩处，这当然与美国健全的法律法规和司法制度有密切关联。三、美国公务员制度的特点（一）公务员制度强调公务员要保持“政治中立”。要求公务员不得以公务员的身份参加党派活动,在公务活动中.不得带有“政治倾向性”,不得参与支持反政府的一切活动。在西方国家,公务员分为两大类:一类是政务类公务员,他们是通过竞选而走上政府各级领导岗位的,有一定的任期,并随着自己政党的进退而进退;另一类是事务类公务员,他们可以在政府长期工作,属于“常任制”,但绝对要保持“政治中立”,不得明确支持某种党派的政治活动。[7]（二）公务员制度强调对会务员的管理“要与党派脱钩”。公务员的晋升和降职“不受任何政党的干预”。当然,政府内阁成员和地方政府组成人员属于“政务官”的,不完全按国家公务员管理方式进行,他们是通过竞争或任命而出任政府职务的,有一定的任职年限.例如,美国的民主党和共和党两大政党,在联邦政府和州政府的竞选中,“驴子”和“大象”进行着激烈的争夺,谁获得了大多数选民的选票,就可以当总统、任州长,进行“组阁”。再由总统或州长提名自己政府的组成人员,由议会予以通过。（三）公务员队伍是一个独立的利益集团,与政府是一种单纯的“雇佣”关系。公务员对广大老百姓来讲,是“政府雇员”,对政府来讲,他们也是“雇员”。公务员同政府的关系是一种单纯的“雇佣”关系。“你干事,我给钱,你干多少事,我给多少钱”,公务员缺乏一种主人翁感。他们还可以通过自己的工会组织,同政府进行谈判,要求增加工资或提高待遇,维护自己的利益。例如,1998年,克林顿政府和国会发生尖锐矛盾时,联邦政府成千上万的公务员几个月领不到工资,他们就不上班,消极对抗,迫使政府很快地同国会达成了解决间题的方案。四、美国公务员制度对我国的启示当前我国正处于由旧的人事管理体制向新的国家公务员制度过渡的历史时期,2006年1月1日起《中华人民共和国公务员法》开始实行,但制度自身不够完善,而且往往因外部环境和旧制度的掣肘,运行不能完全到位。我们应充分利用美国已有的经验,结合自身特点,对转轨时期的公务员管理机制进行完善,从而推动我国公务员管理更好地走上制度化、法律化的轨道。（一）改革公务员录取制度，重视对实际操作的考察美国公务员的录取制度中，除了明文规定国际上通行的笔试和面试之外，还特别增加了有关于实际操作能力的考试。这是因为西方资本主义社会普遍认为，一个合格的公务员不仅要有很高文化素质，还要有很强的动手能力和专业素质。美国对公务员的筛选更偏重于考察，而不是考试，也就是说美国公务员考试中，往往把重点放到对于申请者的品德和实际能力的考察上，而不是简单的笔试面试。但我国在组织公务员考试的过程中，始终把重点放在考试上，当然这是受到了我国古代科考制度的影响，虽然科考制度已经被废除，但对我国教育的衡量标准和方法产生了的影响是不可忽视的。我国一直以来对于公务员考试的做法就是在录取完成之后，再进行上岗培训。如果能学习美国对公务员的考察制度，不仅能节约培训的成本，降低对人力物力的浪费，也是对人才的一种尊重。（二）健全公务员职位分类制度，加强人员流动美国是世界上职位分类制度最完善的国家,它对加强管理员的分类管理发挥了重要的作用,目前我国的公务员分类仍处于不健全状态。在国家公务员制度逐渐走向成熟的条件下,对一些中下层公务员的职位应实行严格的职位分类,根据职位择人,每一职位有一定的责任、岗位说明、教育条件、知识水平和素质要求,只有符合这些要求的人才能胜任并且被选择到相应的职位上来。[8]此外，我国在对公务员的要求上一直强调的是通才的培养，是要培养出合格的优秀的干部的。而面对现在国际社会的新情况，必然要求你对自己工作所在的领域很熟悉，也就是专才。所以，我认为必须要转变以往通才的培养方式，转而培养通才和专才结合的“一专多博”型人才。日本就是借鉴了美国的公务员制度，在政府公务员中规定了定期的轮岗制度，这样使得日本的公务员既能处理好宏观的全局的事务，同时也能应对非常专业的事务。（三）建立健全监督机制，杜绝贪污腐败现象美国拥有自上而下、十分健全的监督机构，对公务员实施严格而全面的监督。司法部负责对总统即将任命的高级公务员进行严格审查，且负责对犯罪的公务员进行起诉和调查；财政部的国内税务局有专人负责定期审查公务员是否存在偷税漏税行为；素有“第四政府”之称的新闻机构，一旦发现公务员有违法的迹象，立即深入调查并进行猛烈抨击，因此美国的高级公务员中很少存在能长期徇私舞弊或贪污的现象。[9]公务员代表国家行使权力、从事社会公共事务管理等，因其职位的特殊性而倍受社会的关注。当前我国频频爆出政府官员贪污腐败的事件，不仅使公共利益受损，也使得民众对政府的信任度降低。要从源头上遏制腐败的产生，就要从健全监督机制做起。我国可以效仿美国的监督机制，使得制度透明化，全方位的对政府公务员进行监督，从而从根本上遏制住腐败的苗头。（四）完善公务员考核制度，提高其行政效率美国的公务员考核比较全面,包括工作数量，工作质量和对工作的适应能力,且每一方面还进一步细分成4一7个非常具体客观标准,触及到了公务员工作的关键性内容，我国在完善公务员考核方面可以借鉴美国的有益经验。首先，建立科学有效的考核指标体系，针对我国目前德、能、勤、绩、廉考核标准太过笼统的情况,应该要求各部门制定自己考核细则,细化考核内容,量化考核指标。其次要注重