西方国家自然垄断产业的市场结构重组及启示

论文摘要：随着20世纪70年代末80年代初私有化浪潮的兴起，西方国家自然垄断产业的市场结构重组也纷纷开展起来。自然垄断产业市场结构重组的目标是引入竞争机制，以提高企业的生产经营效率和资源配置效率，其主要方式是将原垄断企业进行拆分，或者允许社会资本和外资进入到自然垄断产业中来。西方国家自然垄断产业的市场结构重组实践对我国有着重要的借鉴意义。早在20世纪70年代末80年代初，自然垄断产业的市场结构重组就已在西方国家兴起，并在实践中取得了较好的效果。自然垄断产业市场结构重组的目标是什么，重组的主要方式有哪些，市场结构重组后政府对自然垄断产业的规制政策应如何进行调整和设计？在这些方面，西方国家已经积累起了一系列较为成熟的经验，并得到了实践的验证和支持，这对于在此方面起步较晚的中国无疑具有重要的借鉴意义。一、西方国家自然垄断产业市场结构重组的背景二战以后的很长一段时间里，受凯恩斯政府干预理论的影响，西方国家大都对自然垄断产业实行国有国营模式，即由国有企业对自然垄断产业实行纵向一体化垄断经营，目的是加强政府对国民经济、特别是国民经济命脉产业（自然垄断产业多为国民经济命脉产业）的调节和控制，以保证国民经济的持续、健康、有序运行，同时利用政府对垄断企业的直接控制，力求将垄断的危害降到最低，以优化资源配置效应和收入分配效应。但是实践证明，效率低下似乎是各国国有企业的通病，加之经历了20世纪70年代的“滞胀”之后人们对凯恩斯主义的质疑，古典经济学自由竞争的主张再次受到关注与推崇。因此，自80年代以来，以促进竞争、提高效率为目的的私有化浪潮再次席卷西方各国。随着私有化浪潮的兴起，在自然垄断产业以促进竞争为目的的改革也相应开展起来。在自然垄断产业引入竞争机制的方式主要有二：一是在自然垄断产业实行纵向一体化垄断经营的情况下引入竞争制度。在此方式下，自然垄断产业仍保持原来垄断性市场结构，但强调在政府规制中引进竞争机制。由于规制方式的改善，垄断性企业不能像过去那样在高成本、低效率状态下仍然可以利用其垄断地位获得高额垄断利润，而必须像竞争性企业一样，靠技术创新、科学管理和成本节约等才能获取一定水平的利润。如特许投标制度（在政府规制中引入竞争机制的方式之一）通过拍卖的形式，让多家企业竞争在某产业或业务领域中的独家经营权（即特许经营权），在一定的质量要求下，由提供最低报价的那家企业取得特许经营权。特许经营权竞标会定期举行，如果在位企业生产经营效率低下或未达到当初竞标时的承诺，则会被效率更高的竞争者取代。因此，采用这种规制方式，如果在竞标阶段存在充分的竞争，特许投标制度就会导致平均成本定价和最有效率的厂商运营，不会产生A-J效应。①二是对自然垄断产业进行市场结构重组。市场结构重组通常是指政府以法律和行政手段，在短期内对特定自然垄断产业的市场结构作重大调整，把原有的垄断性市场结构改造成为竞争性市场结构，以形成有效竞争的格局。其主要表现形式是政府对具有市场垄断力量的主导性垄断企业实行纵向或横向分割政策或采取放松进入规制等重要规制政策。自然垄断产业因其具有规模经济和范围经济（或成本劣加性）等特征，通常特定自然垄断产业由一家企业实行纵向一体化垄断经营，即由一家企业提供所有的产品和服务。②但实际上，自然垄断产业既有自然垄断性业务，又有竞争性业务，如果由一家企业实行纵向一体化垄断经营，则新企业很难进入，即使进入以后，也难以同原有垄断企业开展公平竞争。因为垄断企业可以通过在自然垄断性业务和竞争性业务间采取交叉补贴战略，以掠夺性定价方式把进入的竞争对手驱逐出去。为破解这一难题，许多国家在自然垄断产业政府规制体制改革中，大都对自然垄断产业进行市场结构重组，实行自然垄断性业务与竞争性业务相分离的政策。需要注意的是，由于自然垄断产业具有动态性，随着技术的进步和市场范围的扩大，存在着自然垄断性业务领域不断缩小、竞争性业务领域相应扩大的趋势。而且，由于不同国家在经济与技术发展水平、自然地理环境、收入与消费需求水平等方面存在较大的差异，导致各国对特定自然垄断产业的自然垄断性业务与竞争性业务会有不同的认识。二、西方国家自然垄断产业市场结构重组的实践20世纪80年代初，随着私有化浪潮的兴起，西方国家自然垄断产业的市场结构重组也轰轰烈烈地开展起来，其方式主要有二：一是将原自然垄断产业进行拆分（纵向或横向拆分），即将原来的一家垄断企业拆分成几个竞争性企业；二是放松甚至取消进入规制，将私人资本甚至外资引入原国有资本完全占有或主导的行业和领域，通过产权多元化增强自然垄断产业的竞争性。③实践中，更多的是同时采用以上两种方式来进行自然垄断产业的市场结构重组。下面我们以英国、美国和日本为代表介绍一下西方国家垄断产业市场结构重组的状况。1.英国。自20世纪80年代初开始，英国萨切尔政府率先在西方国家开始了私有化改革，将大量的国有资产转为民营，或将私人资本甚至外资引入原国有资本完全占有或主导的行业和领域，以提高国有企业的生产经营效率和资源配置效率。表现在自然垄断产业的改革上，就是首先将电信产业整体民营化，而没有对英国电信公司（BT）实行垂直（或地区）分割的市场结构重组政策。④这就使英国电信公司从国有垄断性市场结构重组为竞争性市场结构的良好机会，这为后来重构竞争性市场结构造成很大的困难。只是在1991年“双寡头垄断政策”（DuopolyPolicy）到期后才实行“接入规制”的方式，对电信产业进行市场结构重组。所谓“接入规制”，就是政府采取放松进入规制政策，允许一部分新企业进入自然垄断产业的竞争性业务领域；同时，政府制定接入条件(如收费标准等)，强制性要求原有纵向一体化垄断企业向竞争企业公平地提供接入服务；最后，经营竞争性业务的所有企业向最终消费者提供服务。表现在实践中，就是英国政府允许有线电视公司和一大批新企业进入电信产业，并对英国电信公司加强接入规制，逐渐形成竞争性市场结构。2.美国。美国自然垄断产业的市场结构重组自20世纪80年代的里根政府开始，之后呈逐渐加速之势。在此之前，虽然美国在自然垄断产业中实行的是“私人所有+政府控制”的模式，但却因为政府的严格控制使得在位企业不会受到外来企业的任何竞争，基本上是一种垄断性市场结构。对此，政府采取的市场结构重组方式主要有二：一是采取“形成若干互利部分”的市场结构重组方式，将原有纵向一体化垄断企业分割成两个独立的企业，每一个企业在各自范围内同时经营自然垄断性业务和竞争性业务。这种市场结构重组模式不仅有利于促进企业在竞争性业务领域的竞争，而且有利于打破自然垄断性业务领域由一家企业垄断经营的格局，促使企业在自然垄断性业务领域也进行竞争，从而促进整个产业的生产效率。美国在电信产业就是实行的这种市场结构重组方式。1984年，美国政府通过纵向分割和横向分割相结合的方式，把垄断性的美国电话电报公司（AT＆T）分割为7个地区性本地电话公司和一个长途电话公司，进而把原来垄断性的电信市场结构改革成为竞争性市场结构，初步形成了有效竞争的格局。二是采取“经营权分离”的市场结构重组方式，政府放松甚至取消了某些行业的进入规制，在自然垄断产业的竞争性业务环节引入多家企业参与竞争，增加自然垄断产业的竞争度，使得新的潜在所有者对旧的拥有公司控制权的所有者形成了替代的潜在威胁，而从所有权方面仍保持原有垂直一体化垄断企业的完整性，但其自然垄断性业务由一个非营利性的独立机构控制，即实行所有权与经营权的分离。这种市场结构重组方式，由于自然垄断性业务由独立机构所控制，这就有利于消除自然垄断性业务经营企业（单位）采取反竞争行为的可能性，竞争性业务领域的经营单位和其他竞争企业一样，公平地接受自然垄断性业务经营企业（单位）所提供的服务。在电力产业，美国政府就主要采取了这种市场结构重组模式。对此，美国公平交易委员会（FTC）的评价是：虽然垄断企业拥有物理网络资产的所有权，但由一个独立机构控制高压输电和低压配电网络，有利于保证竞争性业务经营企业公平接受输电服务和收费价格的透明性；也有利于保持垂直一体化的经济性，把电力输送的外部性问题内部化；同时，有利于向潜在的发电投资者提供透明的投资信号。3.日本。日本自然垄断产业的市场结构重组也是自20世纪80年代开始。在此之前，日本自然垄断产业的垄断性极强，许多产业的整个市场都是控制在一家企业手中，如国内通信线路的服务由政府全额出资的国有企业——日本电信电话公社所垄断，国际通信线路服务由国际电信电话股份公司垄断。但自80年代开始，随着技术和市场的变化，为了引进竞争机制，政府开始对自然垄断产业的市场结构进行大刀阔斧地重组，通过拆分、放松甚至取消进入规制等方式，逐渐将自然垄断产业的垄断性市场结构转变为竞争性市场结构。如在电信产业，1989年日本第一种电信企业有45家，比1985年增加了43家；特别第二种电信企业有25家；一般第二种电信企业有668家，比1985年增加了583家。到1996年9月，第一种电信企业、特别第二种电信企业、一般第二种电信企业比1989年分别增加了86家、37家和3153家，日本电信市场已从过去的垄断结构转向竞争结构，并且在国内市场上形成了多种所有制企业加入的局面。而在铁路运输产业方面，日本则主要采取的是“形成若干互利部分”的市场结构重组模式，把国铁分割为北海道旅客铁路股份公司、东日本旅客铁路股份公司、东海旅客铁路股份公司、西日本旅客铁路股份公司、四国旅客铁路股份公司、九州旅客铁路股份公司家客运公司和1家货运公司。三、启示与政策建议1.自然垄断产业的市场结构重组要以立法为先导。西方国家自然垄断产业的市场结构重组大都是以立法为先导的。在实施市场结构重组以前，政府立法先行，从而使重组过程具有法律依据和实施程序，大大降低了重组的代价。从中国的改革开放实践看，似乎有一种先实践后立法的传统，经过一段时期的实践，根据在实践中取得的经验教训再制定相应的法律。这种立法思路虽然有针对性较强的特点，但它是以巨大的成本付出为代价的。因此，借鉴他国的经验，中国自然垄断产业的市场结构重组应该采取以“立法为先导”的原则，根据特定自然垄断产业的技术经济特征，为自然垄断产业的市场结构重组确立明确的法律框架。2.自然垄断产业市场结构重组的目标是为了实现竞争活力与规模经济相兼容的有效竞争格局。完全竞争的市场结构因为其效率性而成为一种最为理想的市场状态。但是，因为其假设的前提条件过于苛刻（如产品的同质性、信息充分等），实际上这种市场结构在现实中几乎不存在。更何况从自然垄断产业本身来讲，其之所以被称为自然垄断产业，在于其垄断的“自然性”，即自然垄断产业的某些业务环节因为技术水平和市场规模的原因而表现出明显的规模经济的特性（或成本劣加性），因而这些业务环节由一家企业垄断经营更能降低成本，提高资源的配置效率。因此，对自然垄断产业进行市场结构重组，其目标并非是为了实现完全竞争（实际上也不可能），而是将那些随着技术进步和市场规模的变化，其“自然垄断性”变得越来越微弱甚至是消失的业务环节同具有“自然垄断性”的业务环节分开，后者仍然由一家企业垄断经营以实现规模经济，前者则由多家企业竞争经营以保证竞争活力与效率，即实现竞争活力与规模经济相兼容的有效竞争格局。3.自然垄断产业市场结构重组的方式应视特定自然垄断产业的具体特点不同而多样化。自然垄断产业包括电力、电信、自来水、管道燃气等产业，不同产业的技术和市场特点不同，因此在进行市场结构重组时不能千篇一律，而应从实际出发，相应采取不同的方式。如在电信产业，由于其具有较强的正外部性，宜采取“形成若干互利部分”的重组方式；而在电力产业，不同国家应视各自的具体情况不同而采取不同的市场结构重组方式。如英国采取的是“联合所有制”的重组方式，而美国采取的则是“经营权分离”的重组方式。根据中国的实际情况，笔者建议中国电力产业的市场结构重组宜采取“所有权分离”的方式，即政府将自然垄断产业的自然垄断性业务与竞争性业务相分离，由一家企业经营自然垄断性业务，由若干家企业经营竞争性业务，经营自然垄断性业务的这家企业不能同时经营竞争性业务。具体地讲，就是实行“厂网分离”的市场结构重组