第二章-西方行政制度思想的历史演变

第二章西方行政制度思想的历史演变第一节古代西方行政制度思想一、柏拉图（一）简介柏拉图（约前427年－前347年），古希腊伟大的哲学家，也是全部西方哲学乃至整个西方文化最伟大的哲学家和思想家之一，他和老师苏格拉底，学生亚里士多德并称为古希腊三大哲学家。其主要代表作有《理想国》、《法律篇》、《政治家篇》等。（二）行政制度思想在《理想国》中，柏拉图设计了一幅正义之邦的图景。3个等级各司其职，各安其位。在这样的国家中，治国者均是德高望重的哲学家，只有哲学家才能认识理念，具有完美的德行和高超的智慧，明了正义之所在，按理性的指引去公正地治理国家。哲学家思想柏拉图把政体分为贤人政体、荣誉政体、平民政体、僭主政体。这四种政体考虑了执政者人数的因素，但柏拉图更加注重的是每种政体的内在精神和原则。四种政体柏拉图认为，真正的政治家（哲学王）无需用法律统治。但从现实出发，他强调人类必须有法律并且遵守法律，否则他们的生活将如同最野蛮的兽类。他认为，现实中真政治家极为罕见，即使有真政治家，法律也还有一定的作用。法律对于政治家，犹如教练和医生的训练方案和处方一样，法律虽然在理论上是荒谬的，在实践中却是必要的。依法行政二、亚里士多德（一）简介亚里士多德（前384—前322年），古希腊斯吉塔拉人，世界古代史上最伟大的哲学家、科学家和教育家之一。是柏拉图的学生，亚历山大的老师。马克思曾称亚里士多德是古希腊哲学家中最博学的人物，恩格斯称他是古代的黑格尔。亚里士多德和柏拉图、苏格拉底一起被誉为西方哲学的奠基者。代表作有《政治学》、《工具论》、《形而上学》、《物理学》、《伦理学》、《诗学》等。政体就是城邦的最高政权组织，是城邦一切组织的依据。亚里士多德认为：“一切政体都有三个要素作为构成的基础，三者之一为有关城邦一般公务的议事技能；其二为行政技能部分；其三为审判技能。”亚里士多德是西方第一位系统论述法治问题的思想家，是法治理论的开创者。他指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律必须获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是良好的法律。”政体的含义政体三要素以法治国三、马基雅维利•尼可罗·马基亚维利（NiccolòMachiavelli，1469年5月23日—1527年6月22日）是意大利的政治哲学家、音乐家、诗人、和浪漫喜剧剧作家。代表作：《君主论》、《论李维》。•君主论的主要观点是：论述了君主应该怎样进行统治和维持，认为军队是一切国家的主要基础，君主要拥有自己的军队，并应靠残暴和讹诈取胜。认为君王在统治之时要以实力原则，不择手段去实现自己的目的，同时要效法狐狸与狮子，有狐狸的狡猾，狮子的勇猛。•马基雅维利认为共和政体是最好的国家形式，但又认为共和制度无力消除意大利四分五裂的局面，只有建立拥有无限权力的君主政体才能使臣民服从，抵御强敌入侵。四、卢梭•让·雅克·卢梭(Jean-JacquesRousseau，1712年~1778年)，法国伟大的启蒙思想家、哲学家、教育家、文学家，是18世纪法国大革命的思想先驱，启蒙运动最卓越的代表人物之一。主要著作有《论人类不平等的起源和基础》、《社会契约论》、《爱弥儿》、《忏悔录》、《新爱洛漪丝》、《植物学通信》等。•卢梭相信，一个理想的社会建立于人与人之间而非人与政府之间的契约关系。他认为政府的权力来自被统治者的认可，一个完美的社会是为人民的“公共意志”（公意）所控制的。•“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。”在社会契约中，每个人都放弃天然自由，而获取契约自由；在参与政治的过程中，只有每个人同等地放弃全部天然自由，转让给整个集体，人类才能得到平等的契约自由。第二节近代西方行政制度思想一、威尔逊（一）简介–19世纪末著名美国学者，美国第二十八任总统（被认为是美国历史上学术成就最高的一位总统）。-1919年在美国普林斯顿大学创立“伍德罗·威尔逊公共关系学院”，并设立世界上第一个国际政治系。-世界上第一个提出要建立一门单独的行政学科的人。被誉为“行政学鼻祖”。–代表作：《行政学研究》、《国会制政体》、《美国的宪法政府》等。•简评：–主要贡献：第一次提出和论证了公共行政研究的必要性，是公共行政学鼻祖。★政府职能扩大化与复杂化的必然要求。★提出了公共行政研究的任务和目标：研究确定政府的职能，即政府能够适当且成功完成的任务；研究如何高效地完成这些任务。公共行政研究的必要性●行政不同于政治，行政的实质是：行政中的政府，政府的操作与执行。政治与行政的区别提出如何建设一个好的文官制度的若干建议，强调官员素质的重要性；人事行政制度思想◆强调公共舆论监督的重要性。认为公共舆论对行政制度将起到权威性批判家的作用。公共舆论与行政制度二、古德诺•生平著述–19世纪末20世纪初美国著名政治学者，曾任中华民国的宪政顾问，著有《君主与共和论》；代表作：《政治与行政》•主要观点：政治与行政两分法–①提出和区分了政府的两种主要功能•政治：国家意志的表达；•行政：国家意志的执行；–②主张政治与行政这两种功能间应该协调：•政治应保持对行政的适当控制；•行政应该适度集权；•认为当时的政党制度是一种很好的法外调节机制。–③主张对当时美国的政府体制，包括三权分立体制和联邦体制进行改革，使权力进一步集中于联邦总统。•简评：–主要贡献：其对政府的政治与行政两种功能的区分及其定义比较准确和规范，对后人影响巨大。–局限：政治与行政不可完全两分，也引起了后人的争论和误会。三、马克思·韦伯•生平与著述：–德国著名思想家和社会学家；官僚制理论的创立人；对世界历史产生巨大影响的三个德国人之一。–代表作：〈新教伦理与资本义精神〉、〈社会与经济组织理论〉；–关心的主要问题：西方文明的独特性，资本主义世界的命运以及资本主义人的命运（人的异化）。•韦伯官僚制理论的主要观点：–①根据权威来源不同划分了三种不同的组织类型；–②描述了官僚制组织的典型特征（原则）；–③对官僚制组织的优点和劣势作出评判。•简评：–从社会政治角度看，解决了资本主义进一步发展所必须解决的“组织合理化”问题；–从学术角度看，韦伯的官僚制理论开创了组织理论研究的先河，被称之为现代组织理论之父。–从现代管理的角度看，韦伯官僚制构建了一整套现代公共行政管理体系的原则和规则，其强调理性、法治、科学和效率的组织观，符合现代社会的发展要求。–局限性：高度纯化的理论描述，过于偏重组织内部静态分析以及过于强调组织的效率要求•韦伯划分的三种组织类型•神秘化组织：–指权威来源于个人超凡魅力的组织；–典型特征：经济上的平均主义、内在的不稳定性、神秘化；•B、传统型组织：–指权威来源于传统习惯或世袭的组织；–典型特征：世袭制、封建制，与亲缘关系、宗教特性以及自给自足的家庭经济紧密相连，效率低下。•C、法理型组织（合理合法化组织）：–指权威来自理性的法律规定的组织；–特征：合理化（rationality，理性）、合法化（legitimacy）•合理化：指组织是经过精心设计用以实现既定目标的工具手段；•合法化：指组织中有一系列的规则程序、组织成员须得按既定规则程序来行使权威。–韦伯把这种组织称之为官僚制（Bureaucracy），也叫做科层制。认为这是一种理想（标准）的组织形态。–官僚制是现当代社会占主导地位的权威制度和组织类型。官僚制组织的特征•专业化：合理的专业分工–即明确划分组织内各职责权限并以法规的形式加以固定；•科层化：–组织自上而下构成一个层级节制等的权力级系统；•法制化：–组织内制定了稳定详尽的运作规程，要求严格按规章办事，以保持组织的稳定性和结果的可预见性；•档案化：–组织内建有形式正规的决策文书档案以备查及管理正式化和连续性；•非人格化：–组织管理应避免个人情感和好恶等非理性因素，强调对事不对人；•职业化：–组织中是经过全面专业培训并经考试雇用的职业化人员，–人员的任用、升迁及工资等都按功绩制原则进行。小结：韦伯的官僚制即是一种以法理型权威为基础，具有专业化功能和固定规章制度，设科分层的现代社会所特有的组织制度和管理形式。其总结的官僚制组织的特征，就是现代组织管理必须遵守的几个基本原则。四、巴纳德•生平与著述:–美国人，实践中的管理者，自学成才的管理学家；社会系统学派的创始人.–代表性著作：1938年〈经理人员的职能〉，1948年〈组织与管理〉，•主要思想：–组织本质上是一个协作系统–提出组织三要素说与管理人员的职能–提出非正式组织说–组织平衡论、权威接受论、组织决策论。•简评：–独创性：独创了系统组织理论。–开创性：开创了许多新的专题：沟通、动机、决策、目标、组织关系等。–故被尊称为现代管理理论之父，对后人影响深远。☆组织本质上是一个协作系统：–正式的组织实体（organization）是由物质、技术、人和社会关系等组成的协作系统。–管理学的组织理论，只研究该协作系统中人的行为和人的协作关系。–这个由人的行为构成的系统，即是管理学研究上的“组织”；它是一个更大的协作系统（组成实体）的组成部分，并且是动态的和发展的。☆组织的存在有三个基本条件（要素）–明确的共同目标：•为组织成员所共同接受–协作的意愿：•该意愿的强度取决于贡献与诱因间的对比，要提高协作意愿，即要多渠道增加诱因。–良好的沟通：•通过沟通，将共同目标与个人的协作意愿联系起来。☆非正式组织：–一种无正式组织结构，无自觉的共同目标，但是有通过与工作有关的接触而产生的习惯、规范和情感等特点的集合体。对正式组织有正反两方面的影响–正面影响：•有助于沟通，培养热诚、认同，维护团结，利于保持个人自尊，人格完整，满足其心理情感需求等；–负面影响：•可能与正式组织在目标、方法上相对峙，破坏正式组织的理性原则应正确认识和利用非正式组织–其存在不可避免；–可以利用其正面影响，（1）信息交流；（2）通过协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结；（3）维护个人品德和自尊。☆权威接受理论•基本观点：–权威取决于下级人员的接受命令，只有下级同意，支持与合作，即得到下级的认可，职权才能有效；–权威被接受的条件：•命令明确：与组织目标一致，与个人利益一致，且不超出接受受者的体力精力（能力）许可。–提出无差异范围的概念：•无差异范围即服从范围，指一个人不按个人的价值观去衡量和检验指示、命令和建议的是非曲直，就直接予以承认和执行。•服从范围的大小取决于组织成员感到诱因超过自己贡献的程度以及组织成员所归属的团体态度。–管理者强化正式权威的方法：•激励：设法培养良好的团体态度，凡事出以公心，以组织目标为准，改善沟通，把职权与才能、威信结合起来。第三节现代西方行政制度思想一、西蒙•生平著述：–美国人，行为主义学派的中坚力量，西方管理决策学派的创始人之一，是管理学方面唯一获得诺贝尔经济学奖的人。–研究领域：行政学，管理学，政治学，心理学，计算机科学。–代表作：《行政行为——行政组织决策过程的研究》。•主要思想：–行政组织制度理论；•组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”；•组织的目标是追求决策的合理性；•组织平衡论；•组织影响论；•组织设计论；–有限理性决策论：•用“社会人”取代“经济人”；•由于理性有限，决策应以满意为原则；•决策有不同类型，不同类型的决策适用不同的决策方法和技术。•简评：–开创了一种斩新的行政学研究新途径：决策研究，并日益成为行政学研究的主流。二、麦格雷戈•生平著述：–美国著名的行为科学家，人性假设理论创始人，管理理论的奠基人之一，X-Y理论管理大师，是人际关系学派最具有影响力的思想家之一。–代表作：《企业的人性方面》、《管理的哲学》。Step1生理需要Step2安全需要Step3情感需要•这是人类最基本的、最原始的需要，包括饥、渴性和其他生理机能的需要。•是指个体希望家庭成员之间、朋友之间、同事之间保持良好的关系和友谊，渴望自己有所归属。•当个体的审理需求基本上获得满足后，就会希望劳动安全、生活稳定，未来有所保障。Step4尊重需要Step5自我实现需要•个体希望自我尊重、自我评价和尊重别人，以及渴望自信心和成就、独立与自由、名誉和声望。马斯洛“需求层次说”•个体希望实现自己