浅析我国财政预算编制的缺陷及完善建议

浅析我国财政预算编制的缺陷及完善建议上海政法学院刘佳0920201228[摘要]：近年来，随着有关财政预算话题的热化，我国财政预算制度取得了较大的发展与进步，例如从2009年的“四张表格”到2010年的“12张表格”的公开，但是在预算编制方面，对于粗糙简化的预算表，过时不宜的编制方法，立法不完善等众多问题依旧存在，与其他国家相比，尚有较大差距，离财政预算公开化，透明化，平民化，科学规范化的目标依旧相距甚远，还存在着许多的问题等待着我们去解决。应当借鉴国际各国的经验，同时用立法加以规范我国的财政预算制度，以期早日建全我国的财政预算编制制度，与国际接轨。[关键词]：财政预算编制零基预算财政年度问责制度正文：现代财政预算制度最早出现于英国，财政预算，是指国家对会计年度内的收入和支出的预先估算，也就是政府的基本财政收支计划。一份好的完善的财政预算应当清楚的告诉公众政府的钱花了多少，是怎么花的，以保障公民的知情权，监督权，体现税收“取之于民，用之于民”的理念。我国目前的财政预算制度较之前而言，可以说取得了巨大的进步，有了较大的改善，但是与其他国家相比，还有许多不足，在预算编制方面还有不少的缺陷待完善。一、财政预算制度取得的发展进步2007年1月17日，国务院通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》，2008年5月1日，该条例正式施行。标志着我国财政预算公开制度的一大进步，财政预算、决算报告正式被纳入政府信息公开范围。伴随着该条例的施行，2009年两会之后，财政部首次在其官方网站上公布了经人大审议通过的预算报告四张表格，中央98个部门中75个公开了其财政预算，我国在财政预算公开的道路上又迈进了一大步。2010年，时隔一年，财政部发布了2010年的中央预算数据，此次公开了12张预算表，98个部门全部公开，较之2009年的4张预算表，公开的范围更广了，所列的科目类别也有所细化。二、财政预算编制过程中的缺陷但是，无可非议，我国财政预算的公开化、透明化、平民化的发展是缓慢的，预算编制是流于形式的，而没有做到实质意义上的透明细化，公开的范围有限，而且分类是粗线条的，过于粗糙简化，公众看不懂，无法保障自身的知情权，监督权。其中，最为突出，急需完善的有以下几点：（一）预算编制过于简单粗糙1、预算编制分类不细致财政预算公开的目的是告诉老百姓政府“花了多少钱，是怎么花的”，如今，我国充其量只做到了第一点，但是在“怎么花”上面一直都是一个谜，致使公众对于财政预算看不懂，有雾里看花之感。造成这一现象的最根本原因还要追溯到我国财政预算编制的过于粗糙，缺乏规范性。我国目前财政支出预算体系，从上至下可以分为“类”、“款”、“项”、“目”，可惜这些只流于纸面而已，在实践中，绝大多数的预算都只分到“类”，偶尔有一些可以细化到“款”，但是更细化的“项”、“目”就基本没有了，与其他国家相比而言，相形见拙。美国官方最新公布的财政预算表，拿“防御”这一项来说，就分了“军事防御”、“民防”、“退伍军人”、“外国军事援助”等7个子项目，而在“军事防御”分有“国防部军事”、“原子能国防活动”、“与国防有关的活动”3个子项目，在“与国防有关的活动”这一兜底条款中有详细地分为“薪金及开支”、“海事安全计划”、“军事退休基金付款”等16项，采用的是四级分类科目，公众可以很清楚地看到每一比钱的流向。而我国现存的一级分类显然将公民的知情权、监督权搁置了。2、预算编制出现大量“专业词”我国的预算编制中常常会出现“一般公共服务”、“三公支出”、“其他”等令人难以理解，琢磨不透的“专业”字眼，而这些词到底代表的是什么，“外行人看不懂，内行人说不清”，就这样成为了一个个谜，财政预算报告变的艰涩难懂，财政预算编制平民化始终得不到实现。（二）预算编制时间较短，编制方法不合理我国目前适用的财政年度为每年的1月1日至本年的12月31日，但是预算周期是跨越这个财政年度的，一般情况之下，上一年的11月份下达编制通知，第二年3月份就要交由人大审议预算草案，仅仅三、四个月的时间，对于编制一份完备、详实的财政预算来说，时间是远远不够的。编制时间短暂，不充足也是我国财政预算编制粗糙的原因之一。除了预算编制的时间过短之外，财政预算的编制方法也尚存缺陷。目前我国在进行财政编制时所采用的方法为基数预算，即以上一年的支出为基数，适当考虑一定增长比例分配资金的方法。我国预算法第25条也做了明确规定：“中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年的预算执行情况和本年度收支预测进行编制”。采用这种方法，实质上就是将本年度的预算与上一年度挂钩，变相引发“年底突击花钱”、“分配不合理”、“暗箱操作”等一系列的问题与现象。同时基数中还包含了过去的分配不合理，以此为基础，这种不合理将越来越突出，不利于财政资金结构的优化。此外每年的预算支出也会不断增加。（三）有关财政预算编制的立法不完善，缺少法律保障一项制度的完善、规范离不开法律的制约，反之，一项制度的缺失，归根究底，离不开立法上的问题。1、财政预算详实程度立法规定不明我国关于财政预算编制的法律法规主要是《预算法》以及《政府信息公开条例》。但是这两部法律法规都不够完善，《预算法》中没有明确规定中央及地方的财政预算、决算报告要向公众公开，《政府信息公开条例》第10条虽然将财政预算、决算报告纳入了公开的范围之中，但是对于预算的详细程度，应该适用几级分类等关键性指标未加以规定，以至于如今预算公开成了形式主义而缺乏实质的意义。各级政府普遍公开了预算，但是非常粗糙，根本无法进行实质监督，丧失了财政预算公开原因有的价值和意义。2、相应的问责机制不健全此外，对于财政预算编制乃至整个财政预算活动中的过错、违法情况的责任承担问题，仅《条例》规定了一些法律责任，且多是针对直接负责人与直接责任人员，包括责令改正，给予处分等，但这些笼统的规定显然是不够的对象上不够，力度上也不够，针对各个层级，各个部门的责任承担依旧没有法律的保障，尚未做到有法可依。三、借鉴国际经验，完善我国财政预算制度（一）进一步细化财政预算内容细化财政预算内容是最首要，急需改善的一大问题，预算内容一旦细化，许多问题就可以迎刃而解了，财政预算的公开化、透明化就有了实现的基础。同时，细化预算科目，还能有效地防止公器私用等腐败问题。这一点，美国、芬兰等国家做的比较好，他们官方公布的财政预算都非常详实完备。美国的基本上都是采用了四级分类项目，所列项都非常精准细致。芬兰曾经连续多年被评为全球最廉洁的国家，这一殊荣为何会落到芬兰头上？从芬兰公布的预算表上就可找到答案，以公款吃喝为例，在清单上可以细致到吃饭人数，点菜人数，每到菜单价等等。所以在细化财政预算内容上，完全可以借鉴美国或是芬兰的做法，目前我国的预算科目多是一级分类，少有二级分类，在未来的财政预算编制，可要求采用四级分类，比如一般公共服务，可以下设人大事务、政协事务、海关事务等款科目，人大事务又可下设会议费用、餐饮费用、补贴费用等项科目，在会议费用之下还可以分设决策费用、表决费用等更细致的科目，甚至可以精确到一张桌子、一餐饭。这样的明细账目才能真正地反映出政府财政支出的流向，才能明确地告诉纳税人所纳的税款的流向，让公众的知情权、监督权真真正正地落到实处。（二）加长预算编制时间，改革预算编制方法要编制极为细致的预算表，仅仅依靠三、四个月的时间是绝对不够的，这也是我国财政预算编制极为粗糙的原因之一，所以必须加长预算编制的时间，最好最有效的方法就是将财政年度从“每年1月1日至本年12月31日”改为“从上年4月1日至下年的3月31日”实行跨年度预算，加长预算编制时间，使预算科目细化具备可行的基础。目前世界上英国、日本等国已经采用了这种财政年度。历年不管是实践上，还是立法上，我国均采用的是基数预算，使得往年预算编制时的不合理因素继续存在并越来越多，也让每年的财政预算支出不断增加，年底突击花钱的现象普遍发生。为制止这种错误继续下去，我国应当及时改革预算编制方法，变“基数预算”为“零基预算”，这种不与上一年预算相关的独立的预算编制方法，更有利于优化财政资金分配，实现按需花钱。（三）依靠立法完善财政预算编制全过程当然仅仅口号式地喊要细化预算科目是不行的，需要国家强制力的支持来帮助实现，现存提及要将财政预算、决算报告公开的法律文件限于《政府信息公开条例》，但是其中也没有涉及详细程度的有关规定。这就是一大缺失，在立法上要作出明确的规定，比如说规定中央及地方的财政预算、决算报告的科目须采用类、款、项、目四级分类。限制使用“其他”等模糊性概念用词，如无可避免，则须对“其他”等词作出详细的说明解释。法律的顺利实施还需要有相应的法律责任，现仅《条例》规定的常规性法律责任是远远不够的，且其针对对象多为主要负责人或是直接责任人员，这样的规定具有局限性。我国可以在财政预算活动中建立“问责”这一制度。我国河北省曾出台了一份《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》，其中对职权分工，奖惩方法都规定的比较详尽，类似这种实施细则应当以立法的形式规定下来，全国范围内施行，用法律来规制政府部门及其工作人员的行为，提升他们的服务心、责任心以及工作热情等。财政预算制度首重预算编制，一份好的完备的预算应该是一本细账，告诉公众钱花哪里了，怎么花的，当具备了这种透明度，公开度之后，后续的执行、监督才能得到实现。所以可以说发现预算编制问题并加以解决是健全整个财政预算制度要踏出的第一步。参考文献：[1]陈文渊.国家财政预算存在是不足与思考[A]江苏经贸职业技术学院2010年第6期[2]吴彦民、陈晨.关于加强公共财政建设提升财政透明度的研究[J]山东经济2009[3]李铭.对推进财政预算公开问题的几点思考.环渤海经济瞭望2011年第5期[4]刘松、傅博.我国财政信息公开的思考及建议[J]经济研究参考2010[5]古南荣.对我国财政预算公开的若干思考.全国中文核心期刊财会月刊[6]陈向明、李婉萍、陈永强、罗贤栋.打造“四位一体财政预算管理模式”撷英集萃2010[7]王极军.浅析政府财政预算公开的必要性青年科学2009年第12期