海洋环保(倾废)执法实务案例剖析、模拟执法

海洋环保（倾废）执法实务案例剖析、模拟执法[字体：大中小]主讲人：丁金钊第一章典型案例与评析一、行政强制案例：连云港港务局未办理海洋倾倒许可证违法倾废行政强制案（一）案由：连云港港务局未办理海洋倾倒许可证违法倾废行政强制案（二）基本案情1990年4月16日，国家海洋局北海环境保护管理处执法人员监视发现，连云港港务局所属“云港泥驳3”号、“云港泥驳4”号两船，未经海洋倾废主管部门批准，擅自向海洋倾倒疏浚物。执法人员当即对违法作业船舶进行了现场取证和跟踪监视。18日，执法人员对“云港泥驳3”号船进行了登临检查。经查：从3月1日至8日，4月14日至18日，“云港泥驳3”号和“云港泥驳4”号船擅自向海洋倾倒疏浚物约12000立方米。当日执法人员责令连云港港务局停止违法倾废活动，补办有关手续。鉴于连云港港务局违法从事海上倾废活动且系明知故犯，主管部门于1990年5月5日依法做出处罚决定，对连云港港务局处以罚款人民币贰万元整，并责令其停止违法倾废活动。5月14日，主管部门将“处罚决定书”送达连云港港务局。（处罚法1996年10月1日施行）（三）行政强制情况上海海事法院依法受理了此案。法院受理此案之时，正置国务院协调交通部提出的关于海洋倾废管理的管辖权问题。此案审理结果如何，也是国家海洋局及其分局、交通部及其港务局、建港指挥部密切关注的问题。在此期间，国家海洋局将《关于划定第四批三类疏浚物海洋倾倒区的请示》依法上报国务院。国务院秘书局在征求有关部、局的意见后认为：“按我国《海洋环境保护法》和《海洋倾废管理条例》的规定，凡是在建新港或对疏浚旧港航道时，利用船舶、航空器、平台及其他运载工具向海洋倾倒疏浚物的行为，都应列为‘海洋倾废行为’，应按我国海洋倾废有关法规进行管理。”1991年初，上海海事法院在查明事实真相的基础上认为，主管部门的处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律恰当，应予支持。在这种情况下，连云港港务局方接受了处罚决定。（四）评析此案的焦点是利用船舶、航空器、平台及其他运载工具向海洋倾倒港口和航道疏浚物的行为是否应列为“海洋倾废行为”，是否应按我国海洋倾废有关法规进行管理。以此案为标志，全国的疏浚物海洋倾废活动逐步纳入国家海洋行政主管部门的海洋倾废管理范围，并开始走上规范化、制度化的管理轨道。国家海洋局南海环境保护管理处于1991年7月28日也查处了广州航道局第二疏浚工程公司从事的湛江港务局斗龙村北航道疏浚工程无倾倒许可证非法倾倒案，在处罚下达后，向广州市中级人民法院起诉，该案的胜诉，进一步明确港口航道进行的疏浚活动属于处置废弃物，属于海洋倾废的管理范围。二、行政诉讼案例：“穗浚133”等船舶非法抛卸、吹填疏浚泥行政诉讼案（一）案由：广州航道局“穗浚133”等船舶未取得海洋倾倒许可证非法抛卸、吹填疏浚泥行政诉讼案（二）基本案情2001年9月8日，南海分局在巡航执法时发现广州航道局所属“穗浚133”等三艘倾废船，在未向国家海洋局南海分局提出申请、未取得海洋倾倒许可证的情况下，自2001年4月20日，将疏浚泥倾倒在横门水道2-3号灯标附近海域（珠江河口湾），其倾倒方式是将疏浚泥抛卸到没有围堰的河口湾，再吹填到岸上指定区域，对此，南海分局执法人员依法调查取证，2002年8月26日，南海分局对广州航道局作出行政处罚决定，责令其停止类似倾倒活动，并对未经许可的倾倒行为处以总计18万元罚款。2002年11月18日，广州航道局对行政处罚决定不服，向广州海事法院提起行政诉讼。广州海事法院予以受理，并于12月17日开庭审理了此案。2002年12月25日，广州航道局向广州海事法院提出撤诉申请，同日，广州海事法院作出裁定，准许航道局撤回起诉。此后，广州航道局对其在珠江口地区进行的类似疏浚活动开始向南海分局申报或补办相关审批手续。至此，案件结束。（三）评析起诉提出：一是事实认定有误，不承认事实即否认是海域，否认是一种倾废活动，二是法律适用错误，不承认南海分局适用的法律依据。案件发生地是否为海域，实质是河海分界问题，这是本案的焦点，牵涉在管理重叠或者有争议的河海交汇区域，水利法规与海洋管理法规的管理范围问题。疏浚泥的抛卸地即珠江河口湾，属于内海，是海域的范围，是本案解决第一步。对于将疏浚泥卸入卸泥池后再吹填到岸上是否属于倾倒活动，是否属于倾废管理的范围，则是本案的难点，本案涉及的实质是一些特殊的海上作业方式，如不设围堰的吹填、将疏浚泥卸入泥池后再吹填到岸上等能否界定为倾废的问题，现行《海环法》和配套法规并没有明确的规定。南海分局的执法人员准确把握《伦敦倾废公约》、《海洋环境保护法》的立法宗旨和目的，深刻理解海洋倾倒的含义，从疏浚泥在海上中转和不设围堰吹填活动的性质上准确认定，并从“抛卸”向海域倾倒疏浚泥，由于淤泥与水的交融性，大量的疏浚泥必然对海洋环境造成污染的事实以及国家海洋局的规定属于倾废活动，必须接受国家的海洋倾废管理。予以有力反驳。其他：案件折射的问题（1）反映了法律法规的不完善不配套。（2）反映了预防违法行为存在不足。（01年4月进场；01年9月发现/0130306）（3）警示执法机关必须严格执法，依法行政，保证处罚的公正、公开合理。三、处罚裁量案例：上海某疏浚工程公司无证倾倒废弃物行政处罚（一）案由：上海某疏浚工程有限公司无证倾倒废弃物行政处罚案（二）具体案情2005年9月20日，上海某疏浚工程有限公司与上海某实业有限公司签订协议，由前者承揽实施后者所属码头的疏浚包干工程。工程分两年共四次完成。2006年9月24日起，该疏浚工程有限公司在未取得海洋倾倒许可证的情况下，使用“沪宝泥货X号”运泥船和“沪劳抓X号”挖泥船，提前实施了本年度疏浚任务。2006年9月25日，执法人员在对上海某码头陆检时，发现现场“沪宝泥货X号”运泥船和“沪劳抓X号”挖泥船正在实施疏浚作业。检查发现该工程疏浚的废弃物是向海洋倾倒的，但有关人员不能出示倾倒许可证，涉嫌无证向海洋倾倒废弃物。执法人员随即对船上人员及公司负责人进行调查询问，提取了部分证据材料。经查，上海某疏浚工程有限公司于2006年9月24日至2006年9月25日期间，在未取得海洋倾倒许可证的情况下，擅自向吴淞口北倾倒区海洋倾倒了四船共计1000方疏浚废弃物。（三）处理结果当事人的上述行为违反了《中华人民共和国海洋环境保护法》第五十五条第一款和第二款的规定。依据《中华人民共和国海洋环境保护法》第七十三条第一款第三项和第二款的规定，东海分局决定对当事人作出“责令限期改正，并处罚款人民币55000元”的行政处罚。10月18日，依法向当事人发出《行政处罚听证告知书》。在法定期限内，当事人未提出听证要求或其它陈述申辩意见。11月7日，向当事人发出《行政处罚决定书》。当事人在法定期限内如数缴纳了罚款。（四）评析中国海监东海总队完成了《海洋无证倾倒行为行政处罚自由裁量权行使规则》（以下简称《规则》）课题的研究。根据研究成果，导入本案实际，处罚机关对于行政处罚的裁量进行了新的尝试。1．海洋无证倾倒行为行政处罚裁量的可行性分析《规则》明确了裁量所需各要素之间的权重关系，建立罚款计算模式，将处罚标准从“弹性”转化为刚性，从而尽可能将无证倾倒行政处罚自由裁量权的行使控制在合理范围内，达到行政处罚自由裁量的科学化、合理化。2．如何适用《规则》作出处罚裁量根据《规则》，首先按无证倾倒行为的持续时间、倾倒方量、倾倒废弃物种类、倾倒区域不同而设定出四种危害程度，由轻到重从而将法定3万-20万元处罚幅度划分为四个区间。然后，根据不同的情节，按照罚款F=J+Z-Q来确定罚款金额。其中，F为罚款金额，J为罚款基数，Z为增加处罚金额的总和，Q为从轻处罚金额的总和。（1）行政处罚额度计算公式的建立以数学公式为载体，建立如下无证倾倒行政处罚额度的公式：罚款F=J+J×25%×（ΣZi-ΣQi）。其中：F为罚款金额，J为处罚基数，25%为处罚金额修正限制系数，ΣQi为从轻因素权重的总和（Q1--Q8的权重总和），ΣZi为从重因素权重的总和（Z1--Z4的权重总和）。注：上述案例中的Z=J×25%×ΣZi，Q=J×25%×ΣQi。（2）违法持续时间、违法倾倒方量、废弃物种类、社会危害性、罚款幅度和罚款基数对应关系表第一章典型案例与评析四、模拟行政案例：某航道疏浚公司无倾倒许可证非法倾倒行政处罚案（一）案由：某航道疏浚公司无倾倒许可证非法倾倒行政处罚案（二）基本案情2003年6月，接到举报，某省某市海监支队三名执法人员着便装，乘渔民捕捞船昼夜守侯，终于在14日晚，将某公司所属3艘正无倾倒许可证倾倒的倾废船被当场抓获，三名执法人员登上倾废船口称是海监执法人员，也未出示证件，由于倾废船施工人员认识其中的执法人员，便老老事实实跟着返港，当夜执法人员加班完成调查取证，次日下达行政处罚告知书，拟罚款18万元，并将该船扣押，交由渔民看押，同时安排该市海洋渔业环境监测站，单方面进行污染检测，检测结果证明造成污染损害。因三条船所属某航道疏浚公司负责人极力抗议，该案处理缓慢，在船主要求放船的请求下，也考虑继续扣押该船的可能后果，该支队主管海洋渔业局领导决定，向当事人收取行政处罚押金，并开具海洋行政处罚押金收据，每条船6万元，收取该钱后，才放走三船，此时该船已被扣21天，7月25日，依据《海洋环境保护法》（注：该省没有出台地方性海洋环境保护法规）下达三份处罚决定书，分别对浙驳A、浙驳B、浙驳C每船处罚8万元，合计24万元，并开“某市行政事业性收费收据”。（三）思考题及解析：1．收处罚押金是否合法？属于执法中的违法行为。2．微服执法处罚是否有效？构成程序违法。3．某市行政事业性收费收据可否代替处罚发票？下达处罚决定，罚款必须开具专用罚款发票，执法人员下达处罚决定，不开专用发票，说明执法人员在滥用权利，滥收费，乱罚款，属于坐收坐支的严重执法犯法行为。4．扣船是否违法？扣押必须有法律的明确规定，我国《海环法》和倾废相关法规（在2004年12月前），没有赋予执法部门扣押的权利。违法扣押构成行政违法，扣押对当事人造成损害，不仅可以不履行，还可依法索赔。5．该污染检测是否有效？处罚实施办法18条规定，“对证据进行抽样取证或者登记保存，应当有当事人在场。当事人不在场或者拒绝到场的，海洋监察人员可以邀请有关人员到场作证”。《最高法院关于行政诉讼若干问题的规定》32、33条。缺乏法律效力。6．分别对3条船进行处罚是否正确？对单船处罚属于处罚的主体错误，当事人是船舶所属公司。三条船发生不到位是一个当事人的同一个违法行为，而不是三个当事人，也不是三个违法行为，这样处罚属于处罚不当，构成了一事再罚。7．该市海监支队可否以其名义作出处罚《最高法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》20条2款规定：行政机关的内设机构或派出机构在没有法律、法规或规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以行政机关为被告。”可见，行政机关的内设机构非经法律法规的授权，不具有行政执法的主体资格。本案海监支队若属于海洋与渔业局的内设机构而非行政机关，没有法律的授权，则不具有行政处罚权，以其名义作出的处罚就构成行政违法。若该省地方法规授权给海监机构海洋行政处罚权，以其名义作出的处罚就合法有效。五、中交四航局第二工程有限公司违法倾倒案（一）倾倒案件的查处过程1.发现涉嫌违法行为2.登临检查3.立案4.案件调查5.案件会审（审查）6.行政处罚听证告知（行政处罚意见）7.发出行政处罚决定并送达8.行政处罚决定的执行（二）海洋倾废违法行为的特点1.违法倾倒一般处于流动状态，行为发生过程短暂,具有发现难、跟踪难、危害性大、调查取证难、海上执法证据容易灭失，事后难以取证的特点。2.违法倾倒废弃物的后果会造成或可能造成海洋环境的污染损害。3.必然会不同程度地造成海洋倾倒管理秩序的破坏，影响正常的生产活动；难以及时记录违法行为的发生过程。4.影响了海洋倾废法律的贯彻实施，使法律的尊严受到挑战，给其它合法的海洋倾倒作业者造成不良的影响。行为发生地不定。（三）登检注意事项1.注意人身安全(跳绑、穿鞋、碰头