关于三峡工程的绩效评估

三峡工程绩效评估一、三峡工程的建设背景长江是中国最大的河流，也是世界上第三大河，干流全长6363公里，年入海水量约9760亿立方米。长江发源于青藏高原格拉丹冬雪山南麓，源头为沱沱河，流经青海、西藏、四川、云南、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海等11个省、直辖市、自治区，经上海汇入东海。长江流域面积约180万平方公里，占全国陆地面积的18.8%，流域人口约占全国的1/3，工农业总产值约占全国的48%。长江流域水系庞大，干支流纵横交汇，河川径流丰沛，落差达5400米，蕴藏着巨大的水能资源。其理论蕴藏量为2.68亿千瓦，约占全国水能资源的40%。可开发的水能为1.97亿千瓦，占全国可开发水能资源的53.4%，年均可发电10270亿度，相当于年产原煤5.6亿吨。长江的治理开发对中国社会经济发展具有重大的影响。长江流域是中华民族的发祥地之一，流域内资源丰富，土地肥沃，特别是中下游地区，是中国社会和经济最发达的地区之一。但由于河道行洪能力不足，洪水高出两岸地面数米至十几米，这一地区也是洪水灾害频繁而严重的地区。据历史记载，自汉初至清末2000年间（公元前185年――1911年），长江曾发生大小洪灾214次，平均约十年一次。本世纪以来，长江发生过1931年、1935年、1954年三次严重的洪水灾害，每次洪灾都造成了极其惨重的损失。1998年长江遭遇了百年以来仅次于1954年的特大洪水，国家动用了大量人力物力，进行了近三个月的抗洪抢险，全国各地调用130多亿元的抢险物资，高峰期有670万群众和数十万军队参加抗洪抢险，才避免了长江中下游人民生命财产的巨大损失。1992年3月16日，李鹏总理向七届全国人大五次会议提交了《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》。议案在论述了兴建三峡工程的必要性和紧迫性，三峡工程建设方案，以及技术可行性、经济合理性之后，说:“三峡工程规模空前，技术复杂，投资多，周期长，特别是移民难度很大。对于已经发现的问题要继续研究，妥善解决，对今后可能出现的各种困难和问题，要有足够的思想准备。要谨慎从事，认真对待，使工程建设更加稳妥可靠，努力把这项造福当代、荫及子孙的事情办好。”3月21日，邹家华副总理在七届全国人大五次会议全体会议上作了《关于提请审议兴建长江三峡工程的议案的说明》。说明共分七大部分：一、三峡工程的审查过程；二、关于兴建三峡工程的重要性和必要性；三、关于三峡工程的建设方案；四、关于三峡工程的技术可行性；五、关于建设资金筹集的可行性；六、关于水库移民、生态与环境和人防问题；七、对三峡工程决策的建议。全体代表经过分组审议，于4月3日下午大会表决“三峡决议”，表决结果是：赞成1767票，反对177票，弃权664票，未按表决器25票。赞成票占全部票数的67.1％，超过半数，《关于兴建三峡工程决议》通过。这是一项历史性决议。从此，长达近40年的三峡工程规划、科研、论证工作结出丰硕成果，中国历史上最大的水利工程进入具体实施阶段。三峡工程的建设将进一步展示我国人民艰苦创业、自强不息的伟大精神和具有中国特色社会主义的强大生命力，因此，它的建设，无论在政治上、经济上，都具有重大而深远的意义。二、三峡工程的基本情况（一）建设目标和内容1992年1月，国务院常务会议通过了国务院三峡工程审查委员会对《长江三峡工程可行性研究报告》的审查意见。4月，七届全国人大第五次会议审议了《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》，通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》。1993年7月、1994年12月和1997年2月，国务院三峡工程建设委员会（以下简称三峡建委）先后批准枢纽工程初步设计报告、水库移民补偿投资概算总额及切块包干方案、输变电系统设计概算。根据以上审议批准结果，三峡工程建设目标是：将长江荆江河段防洪标准由十年一遇提高到百年一遇；配合其他措施，防止荆江河段发生毁灭性灾害；减轻洪水对武汉地区及下游的威胁；充分发挥发电、航运、灌溉、供水和发展库区经济等综合经济效益和社会效益。主要建设内容如下：1．枢纽工程。包括拦河大坝、水电站和通航建筑物等。拦河大坝全长1983米，坝顶高程185米；水电站装机26台，总容量1820万千瓦；通航建筑物为双线五级船闸和单线垂直升船机，年单向通过能力分别为5000万吨和350万吨。水库正常蓄水位为175米，总库容为393亿立方米，其中防洪库容为221.5亿立方米。2．输变电工程。直流换流容量为1800万千瓦，交流变电容量为2275万千伏安，供电范围包括江苏、广东、上海等10省市，输电线路总长9194公里，并配套建设调度自动化系统、继电保护等项目。3．水库移民。库区规划移民搬迁建房人口124.55万，迁建房屋4365.5万平方米，搬迁工矿企业1632家、城市（县城）12座、集镇114座，实施文物保护项目1087处。（二）概算及资金来源三峡建委根据确定的建设内容，以1993年5月末价格水平为基准，批复三峡工程静态投资概算合计1352.66亿元。其中：枢纽工程500.9亿元、输变电工程322.74亿元、移民资金529.02亿元；按照物价和利率等影响因素测算，动态总投资合计2485.37亿元，其中：枢纽工程1263.85亿元，输变电工程364.99亿元，移民资金856.53亿元。根据国务院批准的筹资方案，建设资金主要来源为三峡工程建设基金、国家开发银行贷款、电网收益再投入以及发行企业债券、利用外资等。截至2011年12月底，三峡工程建设资金投入2078.73亿元。其中：三峡工程建设基金1615.87亿元，向长江电力股份有限公司出售发电机组收入350.31亿元，电网收益再投入110.69亿元，基建基金等专项拨款1.86亿元。在建设过程中，通过国家开发银行贷款和发行企业债券等筹措的资金，目前已全部偿还。此外，在移民搬迁安置中，国家还通过相关政策给予了资金支持。（三）竣工财务决算草案情况按照三峡集团公司等编制的竣工财务决算草案，三峡工程财务决算总金额为2078.73亿元。具体情况：1．枢纽工程。截至决算基准日2008年12月31日，决算草案金额873.61亿元，其中：已完工项目投资801.51亿元，升船机、坝区整理完善等尾工项目预计投资72.1亿元。截至2011年底，这两个尾工项目分别完成其总投资的38%和43%。2．输变电工程。截至决算基准日2008年12月31日，输变电工程全部完工，决算草案金额348.59亿元。其中：一次系统项目322.95亿元（直流工程192.24亿元、交流工程130.71亿元），二次系统项目12.32亿元，专项费用8.59亿元，总预备费2.23亿元，电网调度大楼2.5亿元。3．移民资金。截至决算基准日2011年6月30日，实行任务和资金“双包干”、纳入三峡工程竣工财务决算草案的移民资金共856.53亿元，按21︰4︰75的比例分别计入防洪、航运和发电资产。此外，用于移民的资金还包括国家相关支持政策派生资金（移民资金存款利息、耕地占用税返还、超面积使用土地的出让金等）、三次提前蓄水一次性补助、工矿企业关闭破产补助等63.76亿元2。截至2011年6月30日，移民搬迁安置已支出共计757.7亿元，在建项目或未完成结算项目162.59亿元。按照竣工财务决算草案，三峡工程形成资产2078.73亿元。其中：交付三峡集团公司1729.25亿元，包括防洪资产179.87亿元、发电资产1300.24亿元、航运资产247.55亿元（含升船机等尾工项目）、坝区接待中心等其他独立资产1.59亿元；交付国家电网公司输变电资产348.59亿元；三峡办办公楼等资产8800万元待财政部批准后转出；核销80.8万元。三、三峡工程建设的绩效分析1992年以来，在党中央、国务院正确领导和全国人民大力支持下，在三峡建委的直接领导下，项目法人和有关地方政府精心组织，顺利完成了三峡工程建设任务。从三峡办及有关部门、单位和地方政府提供的资料看，三峡工程建设取得了显著成效，在规划论证、建设管理、投资控制、科技创新、管理创新等方面形成了许多有益的经验和做法，为我国重大工程建设和管理提供了可借鉴的经验。（一）各项建设任务在三峡工程建设中，有关方面注重协调配合，按计划有序推进各项工作，保证了建设进度和建设任务的完成。一是枢纽工程方面。除批准缓建的升船机（按计划2015年建成）和增建的坝区整理完善项目外，初步设计的建设任务于2009年全面完成。其中截流、蓄水、发电和通航等主要控制性阶段目标均按期或提前实现：1997年大江截流；2003年实现水库135米蓄水、双线五级船闸如期试通航、电站首批机组并网发电；2006年水库蓄水至156米，提前1年进入初期运行；2008年左、右岸电站26台单机容量70万千瓦机组整体提前1年投产发电；2010年10月实现水库蓄水至175米设计水位。二是输变电工程方面。2007年全面建成投产，提前1年完成初步设计任务。通过优化线路设计，建成±500千伏直流输电线路3条、总长度2856公里，换流站6座、总容量1800万千瓦；建成500千伏交流线路工程55项、线路总长度6338公里，变电工程33项、总容量2275万千伏安；同步建成配套的调度、通信等二次系统工程，保证了三峡电力“送得出、落得下、用得上”。三是移民搬迁安置方面。截至2011年底，实际移民搬迁建房人口129.64万，迁建房屋5054.76万平方米，分别比计划增加5.09万人和689.26万平方米；工矿企业、城市（县城）、集镇及文物保护单位搬迁等均按计划全面完成，初步实现了“搬得出”、“稳得住”的目标，保障了水库分期蓄水顺利推进。（二）工程质量在三峡工程建设中，有关方面高度重视质量管理，建立健全了质量监督管理体系，出现的质量缺陷都能及时加以处理。枢纽一期工程质量良好，二期工程质量总体优良，三期工程质量优良，枢纽工程投入运行以来，建筑物工作性态正常，机组运行可靠。输变电单项工程优良率达到100%，获国家优质工程奖和设计奖15项，系统运行安全稳定，未发生电网安全事故，其中交流输电线路2009年和2010年每百公里故障停运率均为0.094次，明显优于国内同类工程（平均分别为0.106次和0.199次）；直流输电线路2009年和2010年每百公里故障停运率分别为2.3次和1.7次，约为国际平均水平的六分之一左右。移民工程已完工验收的迁建用房和学校、医院、公路、桥梁等1.83万个项目，投入使用情况总体良好。（三）综合效益一是防洪效益明显，实现了荆江河段防洪标准由十年一遇提高到百年一遇的设计目标。自2006年实现水库156米蓄水以来，三峡工程在长江中下游防洪体系中开始发挥骨干作用，9次拦蓄洪峰流量超过5万立方米每秒的洪水，其中两次入库洪峰流量超过7万立方米每秒（1998年最大入库洪峰流量为6.48万立方米每秒），调蓄后下泄流量削减至4万立方米每秒左右，保证沙市不超警戒水位，有效减轻了长江荆江河段及中下游的防洪压力。二是发电效益显著，促进形成了全国电网互联格局。2011年底，三峡电站累计发电5310亿千瓦时，输送电量5284亿千瓦时，有效缓解了华中、华东和华南用电紧张的局面。同时，实现华中与川渝、华东及南方电网联网，提高了电网运行的安全可靠性。三峡枢纽管理局发布的数据显示，2012年三峡电站全年发电981.07亿千瓦时，创历史新高；另一个数据值得参照，巴西的伊泰普水电站2012年发电共982.87亿千兆瓦时承担了巴西19.9%和巴拉圭80%的电力供应任务，连续第15年成为全球发电量最高的水电站。三峡工程的发电设备装机容量比伊泰普水电站高出60%。直至2012年10月，三峡水电站的发电累积量仍高于伊泰普水电站。但由于去年一段时间内长江结冰，导致全年发电总量下降。按2012年三峡电站的发电量计算，其UsageRate大约是49.9%，这在中国的各类水电站中，绝对是中上水平的数字。三是航运效益突出，提高了长江干流及库区支流航运条件和库区港口通航能力。水库蓄水后，坝址上游660公里主航道单位运输成本下降约37%。自2003年6月船闸通航至2011年底，过闸及翻坝货运量累计5.5