学校章程的制定与实施上海市虹口区人民政府教育督导室郑万瑜

2020/4/61学校章程的制定与实施上海市虹口区人民政府教育督导室郑万瑜2020/4/62一、上海市虹口区学校章程建设的背景与缘起学校章程制定的法律依据是1995年9月1日起施行的《中华人民共和国教育法》。《教育法》第二十六条规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：（一）有组织机构和章程”，第二十八条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理”。1995年8月15日，原国家教委下发了《关于实施〈中华人民共和国教育法〉若干问题的意见》，要求，“各级各类学校及其他教育机构，原则上应实行‘一校一章程’。《教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准”。2020/4/63在1996年3月9日，原国家教委令第26号发布的《小学管理规程》第十章第五十八条规定：“小学应根据《中华人民共和国教育法》和本规程的规定，结合本校实际情况制定本校章程。”1999年12月2日，教育部在其下发的《关于加强教育法治建设的意见》再次强调，各级各类学校要“依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学”。教育部2003年7月下发的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》（教育部教政法（2003）3号文）再次指出：“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。”2020/4/64正如华东政法学院教授肖建国所云：“由于历史的原因，除了民办学校，现在绝大部分公立学校没有将学校发展目标、重大决策通过章程明确和稳定下来，这既不利于学校自主办学和自我发展，也不利于有关社会依法监督学校的办学行为，同时也不符合依法治校的规定，必须尽早改变。”节选自现代学校章程建设面临的困难:（1）部分基层学校领导对学校章程建设没有积极性。他们认为，学校发展有三年发展规划就可以了，何必再去定什么章程。多少年不定章程，学校不是照样办。（2）学校章程样稿不能适应所有学校。我区的教育局领导还是有预见性的。早在2003年下半年就让区内对教育法律法规有研究的老校长分别制定了初中和小学的章程样稿，但是要让它在全区的公办学校推广开来还是有困难的。因为虹口区的学校情况实在太复杂了。我们不但有公办寄宿制高中、一般高中、完中、九年一贯制学校、初中、小学、幼儿园，还有业余大学、教师进修学院、职业学校、特殊学校、体育学校等，这些学校的章程制定不可能沿袭一种模式。2020/4/65（3）法律知识的贫乏导致章程制定心中无数。从事学校工作的领导对教育教学和管理很有一套自己的见解，但是涉及学校章程建设就感到力不从心了。因为章程是以法律法规作为依据的，我们的学校领导平时与法律法规接触不多，他们不清楚自己学校的章程定出来以后，到底符不符合法的要求。即使是《构建区域性“现代学校制度”建设的探索与实践》课题组成员对学校章程建设也是知之甚少，不知该如何指导。（4）学校工作繁忙无暇顾及章程建设。不管什么样的学校，都面临着方方面面的压力：教育教学质量的提高、德育活动的开展、师资队伍建设，二期课改的实施，教育科研课题研究和各种各样的活动等，让学校根本无暇顾及章程的制定，更不要说让他们为了章程再去研究一部又一部的法律了。2020/4/66加强学校管理，规范办学行为的目的就是要进一步端正办学思想，坚持依法治教，推进素质教育实施，促进学生德、智、体、美全面发展；就是要依据国家的法律法规、遵循教育规律办学。“以学生为本”、“以育人为本”要体现在学校“细致入微”的管理服务之中。要追求学校管理的科学性和民主性，调动广大教师的积极性和创造性；要针对学校管理中的现实问题，坚持科学发展，确定发展目标；要制定学校管理章程，促进学校科学规范运转。——教育部副部长陈小娅2020/4/67二、区域学校章程建设推进的几点做法（一）领导重视，章程建设稳步推进虹口区的学校章程建设一直受到虹口区人民政府和虹口区教育局历任领导的高度重视。虹口区教育局老局长奚建华早在2003年就提出各中小学要建立和完善学校章程。虹口区教育局党委书记孙雪芬和教育局长王立强一直关注虹口区的学校章程建设，他们在各种会议上多次强调虹口区教育系统的学校要按照《教育法》要求，建立自己学校的章程。2020/4/68（二）组建队伍，对章程建设进行指导虹口区的核心研究小组有华东政法学院的教授、博士和司法局的干部，有教育局领导和督导室干部，有依法治校成绩突出，且对教育法律法规比较熟悉的老校长，也有热心学校章程建设的虹口区中小学法制中心办公室的负责老师等。2020/4/69（三）舆论先行，营造章程建设良好氛围在章程建设中，我们十分注意发挥舆论的导向作用。除了在一般的校长书记例会上，由教育局领导强调章程建设的重要作用外，我们还十分注意运用《虹口教育简报》、《虹口教育督导信息》和《虹口教育专网》等媒体进行宣传。我们连续两次在《虹口教育简报》和《虹口教育督导信息》上，请虹口区的一批知名校长谈自己对章程的一点看法，引导舆论关注我区的章程建设。北郊高级中学、北郊学校和五十二中是虹口区较早制定学校章程的学校，我们就请这三所学校的校长发表自己对章程建设的看法，在基层学校中产生了良好的反响。2020/4/610（四）以点带面，分步开展章程建设2020/4/611（五）提供服务，减少基层学校难度2020/4/612（六）按照程序，顺利完成章程制定1、由学校成立章程起草工作小组，负责章程的调查研究及起草工作；2、起草工作小组拿出草案；3、起草小组在反复修改的基础上，把章程草案提交教职工代表大会讨论；4、在充分听取教代会意见之后，将章程修改稿交由决策机构审议讨论；5、将学校决策机构审议讨论后的修改稿作为教工代表大会正式文件，提交教代会讨论通过；6、经教代会讨论通过的章程，让上级主管部门审核批准，章程就确立了法律地位。2020/4/613三、学校如何制定章程（一）制定章程的主要依据学校制定章程主要依据有二个：第一是法律依据，主要包括教育法、义务教育法、职业教育法、教师法、未成年人保护法、民办教育促进法，有国务院制定的教师资格条例、教学成果奖励条例、学校体育工作条例、学校卫生工作条例等法规，还有国家教育行政部门制定的小学管理规程等规章以及有关权力机关、行政机关制定的有关教育的地方性法律规章。第二是客观依据，客观依据就是指自己学校的客观实际。学校客观实际不同，制定的章程也不会相同。有关领导体系就有所不同，多数学校是校长负责制，民办学校是董事会领导下的校长负责制，各学校的机构设置也不完全一样。学校章程一定要体现出学校的特点和个性，不要雷同。2020/4/614（二）制定章程的基本原则1、必须符合法律法规及规章的规定，不得与法律法规以及其他具有法律效率的规范性文件相抵触。比如，法律法规规定学校应当遵照国家有关规定收取费用并公开收费的项目。学校章程就不得与此规定相悖。2、不能越权。学校章程制定不能超越学校的职权或者被授权的范围，把原本应该由法律法规规定的内容写进章程。学校章程不能对政府和有关行政部门以及非本校人员提出要求，如有提出至少要取得委托；3、原则性与可操作性相结合，学校章程作为学校小宪法必须对学校重大的基本的问题作出原则的规定，对具体问题可通过制定章程制度加以规范，形成完备的学校内部管理体系。学校章程的法律性也要体现较强的可操作性，以便学校自主管理和政府调控的正常运行；4、从本校实际出发。制定学校章程不能脱离本校现实的办学条件，生搬硬套他校的经验。2020/4/615（三）学校章程基本内容和框架1、学校的名称、性质、地址、隶属关系等基本情况；2、学校的办学宗旨、指导思想、办学理念、发展目标及培养目标；3、学校内部的管理体制和运行机制，包括学校主要机构设置及职能分工，校长的产生、任期、权利与职责，党的基层组织在学校中的作用，工会、妇女组织、共青团、少先队组织在学校的作用，教职工与学生参与学校民主管理监督的形式，学校重大事项的决策程序和方式，会议制度等等；4、学校的教育教学工作，包括德、智、体、美、劳、健康、法制、国防教育等等，学校的课程设置、教学语言、考核等。5、学校的财务管理，包括学校的经费渠道、管理和使用；2020/4/6166、学校的人事管理制度，包括教职工聘用、晋级、培训、考核、奖惩待遇等；7、教师与学生的权利与义务；8、学生的学籍和日常管理，包括借出借入、转出转入、表彰与处分、考核；9、学校的校产管理，含校舍、场地、设施、设备、资料等；10、学校与家庭的关系，家长的参与度各校可根据本校情况而定；11、学校与社区的关系；12、其它必要事项，如：学校成立的纪念日、校训、学校合并与关闭等）；13、章程的修改程序；章程的写作框架、章节划分等没有固定格式、视情况而定。（参看发下来的《现代学校章程建设》）2020/4/617（四）制定学校章程应该注意的几个问题：1、对法律法规和内部规章制度梳理不够。要充分把握教育法律法规，做到心中有数，对本校的规章制度也要梳理得一清二楚。有些内容的表述则可以简略，学校规章制度可作为附件。2、章程内容有越权的嫌疑。章程与法律法规相抵触的要避免，学校章程只能对校内管理的基本问题作规定，不能对属于上级主管机关职责范围的事项进行规定，否则就是越权。3、章程内容繁简不当。有法律文本的内容可简略，不必照抄；学校已有完善的章程制度，奖罚条例的，章程中的表述可略；如学校没有相关相制度的，学校章程中则要规定得较为详细。2020/4/6184、章程语言不规范。章程的语言是比较严密的，要采用书面的法律语言，不能用简述语。章程语言表述清晰，体现严肃性和规范性。5、章程内容与校内改革发展的关系处理不当。章程是较稳定的、规范的、成熟的文集，要强调稳定、成熟、规范，要为校内管理提供规范。学校的规定属于程序化决策的问题，这类问题因为反复出现而形成了处理问题的固定程序和标准，以法的强制性规范性保证事件处理的合理性、公正性、有效性，以法的稳定性保证处理事件的前后一致性。不成熟的改革内容暂时不要写进去，待成熟后再写进章程，使经验合法化。如果一些将要改的或正在改的要写进章程，用语一定要留有余地，以免改革的举措与章程形成冲突。2020/4/619四、教育行政部门如何审定学校章程（一）专家咨询，明确章程审定要求章程审批应该关注章程的“合法性、完整性、特色性、准确性和时效性”。合法性是指章程的条款要于法有据，要符合党和国家法律法规的要求，并适应改革发展的需要；完整性是指章程的主要构成要件都要具备，如制定依据、学校性质、培养目标、办学宗旨等都要涉及；特色性是指章程要符合学校的实际、师生的实际、发展的实际，能够彰显学校的特色与愿景；准确性是指章程设置无固定格式（一般按章、条、款、项排列），文字要精练、准确，体现大政方针，语言要规范、繁简恰当，不要求叙述和论证；时效性是指章程须交学校教代会讨论、通过，章程通过要注明通过的届次、日期，以取得法律地位。2020/4/620（二）成立组织，专门负责章程审定要审批学校章程当然要有领导小组和专家审批小组。中共虹口区教育局党工委书记、虹口区教育局长、副局长和督导室常务副主任是学校章程审批小组的组长、副组长；专家组顾问是华东政法学院教授，经过挑选的虹口区的一些知名校长、上海市兼职督学和熟悉教育法律法规、文字功底比较好的特级教师、中学高级教师便成了专家组成员。为了方便工作，我们将专家组分成高中组（含业余大学、教师进修学院、职校、技校）、初中组（含特殊学校）、小学组和幼教组。每个组的组长都由德高望重、对教育法律法规比较熟悉、文字功底比较好的老校长、老领导担任。2020/4/621（三）解剖麻雀，章程审定举一反三我们首先挑选了相对来说，合法性、完整性、特色性、准确性和时效性等表述比较好的四平中学章程，作为“麻雀”，开始了逐字逐句的推敲与讨论。规范样本基本涵盖了学校章程的各个方面，有制定依据、学校性质、培养目标、办学宗旨和理念、办学目标和办学特色等。规范样本还对学校的权利与义务、学校的组织机构、教师及其他职工的权利和义务