预算与绩效管理

龙源期刊网预算与绩效管理作者：王剑武来源：《财税月刊》2015年第12期摘要预算绩效管理是公共财政的重要组成部分，是确保公共财政管理健康运行的有力保障。本文，将研究当前政府预算管理存在的问题并且提出完善政府预算绩效管理改革的政策的一些建议。希望本文的写作，对研究工作者有一定的帮助。关键词政府预算；绩效管理；问题与改善措施一、当前政府预算管理存在的问题（1）从现实理财要求看，“财政悖论”现象仍然十分突出财政悖论是指当前财政存在的“财政收入越增长，收支矛盾就越突出”的矛盾现象。在我国，部门预算来自“基数法预算”，采用基本支出预算和项目支出预算分开编制的办法。但是，由于部门预算未解决财政拨款与效果脱节的缺陷，因此，无法控制项目支出增长，这突出地表现在财政项目支出的部门扩张冲动和“财政资金不要白不要”上。由于项目支出五花八门，很难形成统一的评价标准，因此，这已成为当前财政管理中的“软肋”，即普遍存在着部门“多报项目，报大项目”的现象。这是造成“财政悖论”的基本原因。这也带来了两个问题：一是预算控制数实际上成为了部门的“支出基数”。二是在项目支出上，既然赋予了部门预算控制数，它们就不会关心基数部分的支出效果，精心设计项目，而是将重点放在基数以外资金的争取上，这就陷入了新的“争项目、争资金”之中。总之，这将使公共财政改革陷入两难境地。（2）从理财效果看，财政支出效率亟待提高总体说，一些地区财政支出效率不高的表现为：一是随着财政收入的增长，单位花钱大手大脚，建设上追求奢侈豪华，不切实际的“政绩工程”时有发生。二是虽然某些政府部门的行政机构改革比较成功，但由于各部门仍沿用“过程管理”模式，导致工作量并未减少，并派生出一批行政事业单位。它们不仅抵消了行政机构改革的成果，而且增加了管理层次，提高了公务成本，使行政性经费支出年年增加。三是事业单位超编问题比较突出，人事改革十分困难。这一问题在某些部门更加严重。四是部分项目的效果“说不清”。尽管政府对一些财政支出项目实施了绩效评价，但从实际情况看，由于绩效评价经验不足，评价结果的公信力有待于提高。（3）现行的预算办法不符合建立绩效预算要求主要表现在：一是财政资金分配不规范，尤其是项目预算仍然沿袭“基数法”，分配主观意识较强。在预算控制数制度下，存在着前景好的项目得不到财政资金，而前景差的项目又不得不承认的“苦乐不均”现象。二是项目预算资金分配与部门的战略目标相脱节，导致项目支出预算缺乏计划性、严肃性，“拍脑袋”现象比较突出。三是项目预算管理不规范。这主要包括：第龙源期刊网一，专项资金的项目名称不规范，往往可以向多个部门申请拨款。第二，缺乏评价程序。由于在预算控制数制度下缺乏科学的立项程序，导致不少项目缺乏精心设计和科学论证，通常是草率立项，公共支出的效果较差。四是项目支出的业绩目标不明确。部门往往关心的是定额标准，至于为什么要做，钱花出去将会达到什么效果，无从谈起。（4）绩效评价机制有待于进一步完善当前，在评价试点工作中还存在一些问题和困难，主要有：一是项目前期论证有待加强。由于大部分项目前期基础工作较为薄弱，导致目标不够明确，定性目标较多，定量目标较少，致使评价困难。二是评价结果的公信力有待提高。实践证明，评价结果的公信力取决于两个方面：第一，绩效指标和绩效评价方法的科学性和合理性。第二，评价程序上的合规性。对于项目性支出，必须有前期评价和后评价两个环节。前期评价应当结合立项进行，而后评价应当在项目完成，投入使用后进行。此外，虽然建立了第三方评价机制，但这是单位出钱请人来评价，无论从评价指标，还是从程序的合法性看，都影响了绩效指标设计和评价结果的公信力。三是评价结果的运用有待强化。四是绩效评价信息数据库有待完善。二、完善政府预算绩效管理改革的政策建议（1）完善政府预算绩效管理改革的思路搞好这项改革，必须坚持“流程再造，整体设计，积极试点，分步实施”的思路进行。“流程再造”指按绩效预算的要求，对部门预算支出进行重新分类，并在此基础上，重新设计财政资金管理的环节和部门预算的编制、审议和审查流程。将专家前期评审、立项、拨款、运行和管理、绩效评价等环节，纳入财政流程。分为经常性支出和绩效项目支出。与此同时，一些有条件的地方政府可以遵循以下思路，继续推进绩效预算改革：一是全面规划绩效预算，构建绩效预算改革的总体框架，进行适应部门预算的政府流程再造。二是以项目支出预算为突破口，作为绩效预算改革的第一步，建立项目支出的绩效预算体系，并将绩效评价覆盖到所有项目绩效预算。三是搞好绩效评价。将它延伸到经常性支出上，为绩效预算的下一步扩大创造条件。（2）完善政府预算绩效管理改革的政策建议我国的绩效预算改革尚处于探索阶段，且各地区的这项工作的起步差异较大，没有较为成熟的改革模式。为了深入有效地推进这项改革，本文提出如下的政策建议。①进一步做好预算资金编制环节的绩效管理工作主要包括：一是强化在预算编制环节的绩效理念，要求预算单位在编制预算时订立绩效目标，制定绩效目标实施计划，做实前期基础工作。二是根据绩效预算改革的需要，完善评价指标体系，指导资金预算单位科学地设立绩效目标。三是制定用于项目资金申报的操作范本，建立项目资金申报的绩效管理流程。龙源期刊网②对财政支出进行流程再造政府流程再造就是要按绩效管理要求，重新构造政府行政的流程。一是将传统的公共管理“开放型流程”变成以公共委托代理为基础，以管理环节为特征的“环节型流程”，从而形成决策、实施和评估监督的责任机制。二是将传统的“供给型财政流程”变成绩效目标、绩效拨款、绩效监督为基本环节的“绩效预算流程”。为此，要引进绩效预算，就必须进行财政支出的流程再造。③切实整合政府资源，提高评价结果的公信力主要包括：一是加强财政部门与人事、发改委、监察、审计部门的沟通与协作，建立联合评价机制和委托评价机制。二是加强各部门协调，加大改革力度，减少改革阻力。三是建议一些地方政府在已组建的绩效预算联席会议的基础上，成立政府层面的绩效评价委员会，并将行风评议等纳入其中，全面部署绩效管理各项工作。④改革和完善与公共财政建设相配套的其他制度一是进一步界定、理顺各级部门职责，明确事权。明晰各部门职能是设计科学的绩效指标的依据。只有职责分明，部门才能知道哪些事该自己办，才能知道办得怎样。为此，建议进一步理顺各层面之间的职责，强化各政府部门的公共管理责任。二是强化部门规划，使之成为绩效预算的编制依据和评价依据。规划是评价政府管理科学性、预见性和执政能力的重要依据。各部门应当根据经济和社会发展需要，及时修改规划并报经政府批准，防止“面多了加水，水多了加面”所造成的管理混乱和财政资金浪费。三是按绩效预算要求完善财政支出制度，包括国库集中收付制度、政府采购制度等。同时，要推进单一账户改革。参考文献[1]张维平.我国推行绩效预算管理的思考[J].当代财经，2005，（2）.[2]李燕，王宇龙.论绩效预算在我国实施的制度约束[J].中央财经大学学报，2005，（6）.