欧盟的经验与珠三角区域一体化的制度创新

1欧盟的经验与珠三角区域一体化的制度创新中山大学行政管理研究中心陈瑞莲教授*[摘要]《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》的颁布和实施，标志着珠三角区域一体化问题上升为国家层面的公共政策议题。推进珠三角区域经济一体化已成为当前政府官员、学者、媒体和民众热议的话题。虽然欧盟的情况与珠三角有着许多不同之处，但欧盟推进区域一体化的理念思路、体制机制和政策工具等基本经验对于珠三角区域一体化发展有着重要的借鉴意义。本文拟以欧盟区域一体化为借鉴，从制度层面研讨推进珠三角区域经济一体化的基本路径。[关键词]欧盟；珠三角；区域一体化；制度创新2009年1月8日，国家发展和改革委员会制订的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出：推进珠江三角洲区域经济一体化；到2012年，基本实现基础设施一体化，初步实现区域经济一体化；到2020年，实现区域经济一体化和基本公共服务均等化。《纲要》同时指出：推进与港澳更紧密合作，推进重大基础设施对接，加强产业合作，共建优质生活圈，创新合作方式。在中国改革开放30周年之际，《纲要》的颁布和实施，意味着珠三角区域在我国社会主义现代化建设宏伟蓝图中的战略地位更加突出，珠三角区域一体化问题上升为国家层面的公共政策议题。本文拟以欧盟区域一体化为借鉴，从制度层面研讨推进珠三角区域经济一体化的基本路径。一、欧盟区域一体化的基本经验欧盟是当今世界一体化程度昀高的区域联合体，其总部设在比利时首都布鲁塞尔。欧洲一体化是在二战后起步的，1950年5月9日，法国、西德、意大利、荷兰、比利时和卢森堡6国在巴黎签订了《欧洲煤钢联营条约》，正式成立“欧洲煤钢共同体”；1957年3月25日，6国在罗马签订《欧洲经济共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》，并于1958年1月1日正式生效。1967年7月1日，“欧洲经济共同体”、“欧洲原子能共同体”和“欧洲煤钢共同体”的部长理事会及委员会等主要机构合并，统称“欧洲共同体”；1993年11月1日，欧共体正式更名为欧盟。欧盟在其历史上进行了6次扩大，发展至今已成为由27个国家组成的庞大区域联合体，堪称当今世界上区域一体化的典范。欧盟区域一体化的基本经验是：（一）构建多层次、网络状的组织架构为解决其成员国之间在经济和社会等方面的发展差异问题，推动欧盟区域一体化顺利发展，欧盟构建了多层次、网络状的区域组织架构。正如欧盟研究专家贝娅特·科勒—科赫*作者简介：中山大学行政管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导。研究方向：地方政府与区域公共管理。本文获得教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“区域公共管理研究：国际比较的视角”（项目批准号：07JJD630014）的资助。2（BeateKohler-Koch）所指出，欧盟已经不是多层级治理模式的“三明治”体系，而是一种多层次、组织间网络状治理体系[1]。欧盟共有5个主要机构，欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院。欧洲理事会会议（通常称为欧盟首脑会议或欧盟峰会）是欧盟的昀高决策机构，由各成员国政府首脑和国家元首组成。欧盟理事会（简称理事会）是欧盟的主要决策机构，由来自欧盟各成员国政府的部长组成；理事会主要负责制订欧盟法律、法规和有关欧盟发展、机构改革的各项重大政策，负责共同外交和安全政策、司法、内政等方面的政府间合作与协调事务，任命欧盟主要机构的负责人并对其进行监督等；欧盟委员会的主要职责是：实施欧盟有关条约、法规和欧盟理事会做出的决定，向欧盟理事会和欧洲议会提出政策实施报告和立法动议，处理欧盟日常事务，代表欧盟进行对外联系和贸易等方面的谈判；欧洲议会是世界上唯一经直接选举产生的多国议会，也是欧盟内唯一经直接选举产生的机构。欧洲议会除和欧盟理事会共享立法权外，还有民主监督权及欧盟预算的决定权；欧洲法院则是欧盟的昀高法院，主要从司法角度保证欧盟法律的有效贯彻实施。欧盟在上述机构及成员国政府中都设置了专门的区域协调机构和顾问机构。如欧盟委员会内设的第16事务部（D-G16）即“区域政策事务部”；欧盟理事会内设的区域政策委员会；欧洲议会的区域政策委员会等等，在纵向上形成了超国家、国家、跨境区域、地方等多个等级层次的区域协调体系，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。与此同时，欧盟横向方面的区域协调组织名目繁多，在整个区域协调政策的制定、执行和反馈过程中担当着重要的角色，日益彰显出公共部门、私营机构与第三部门的“合力”作用。在这些组织群体中，区域委员会、银行、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等形成几股重要的力量。（二）采用多管齐下的政策工具欧盟是成熟的市场经济共同体和法治社会，在区域一体化进程中较好地采用了法制、经济和行政多管齐下的区域协调政策工具。一是完备的法律工具。欧盟不是一个国家，但欧盟国家间区域一体化却创造了一整套前所未有的既不属国内法也不属国际法的独特的法律体系和法律制度，欧盟国家间区域一体化就是建构在这一法律体系基础上并在其指导和规范下发展的。此外，欧盟的成员国也制定了促进区域协调发展的法律体系，如德国的宪法、改善地区经济结构的法律等，在促进德国区域协调方面起着关键性作用。总之，欧盟国家采用了完备的法律工具，使欧洲一体化得到法律化、制度化和规范化的保证。二是精细的经济工具。欧盟区域协调发展的经济手段，集中体现在设计精细的多种扶持基金上面。这些扶持基金主要有结构基金（StructuralFunds）、聚合基金（CohesionFund）、团结基金（TheEuropeanUnionSolidarityFund）和预备接纳基金（Pre-accessionaid）（见下表）。表1—1欧盟区域一体化的主要政策工具及内容ERDFESFEAGGF-GFIFGCohesionFund欧盟区域发展基金欧盟社会基金欧盟农业指导和保证基金渔业指导的财政工具聚合基金基础设施投资、研发职业培训就业补助金农村地区发展旅游投资渔场发展渔业现代化环境和交通基础设施3……………资料来源：JohnWalsh，TheexperiencesandeffectsofEUregionalPolicy(PPT)，2005.欧盟借助于上述扶持基金的组合使用，落实了区域协调政策，使落后区域追赶发达区域，重构衰败的老工业区域，振兴萧条的农村区域，扶持城市或国家跨界地区的滞胀区域，有力地推动了欧盟成员国的协调发展。三是规范的行政工具。（1）欧盟区域发展基金的筹集具有制度保障。欧盟预算收入来源有三，即关税及农业税、增殖税和成员国GDP上解。其中，欧盟规定每个成员国每年要上缴本国GDP的1%作为欧盟预算经费。（2）确立了区域援助的通用规则。主要有：财政援助必须根据当地的实际情况，不得瞒报；有伙伴制，即有合作伙伴；欧盟的经费不能取代成员国或区域的公共支出。（3）具有严格的项目报批流程，并规定了项目文件的必要内容。包括：区域的优劣势分析（SWOT）；独立的评估和伙伴咨询；项目活动的具体举措；每个项目的量化目标；每年的融资方案等。（4）决策程序科学合理。第一步，欧盟委员会下设的区域总司（DG－16）提出议案，内部协商论证后形成动议稿；第二步，欧盟专门委员会讨论形成修正案；第三步，欧盟理事会批准；第四步，欧洲议会批准；第五步，欧盟委员会执行。（三）形成多样化的区域协调模式一是问题区域治理模式。在欧盟的区域协调发展过程中，问题区域的治理任务繁重，其中，对落后区域（lessdevelopedregions）的治理又是重中之重，欧盟结构基金的很大比重就用于扶持这些地区的发展。在欧盟，一般按人均GDP水平来确定某一地区是否属于落后区域，如果该国或地区人均GDP低于欧盟人均GDP的75%，就被确定为落后区域，可以享受欧盟基金的资助。目前，欧盟有超过25%的人口、64个区域的人均GDP低于75%的欧盟均值，属于典型的落后区域。二是创新区域发展模式。创新区域是新经济时代欧盟区域发展的一种重要模式。早在1995年欧盟就发布了《创新绿皮书》。2000年在葡萄牙里斯本召开的欧盟理事会上，又明确提出了建立欧盟区域创新评价指标体系，将欧盟建设成为世界上昀具竞争力的知识经济社会的战略构想。在欧盟这种整体的创新政策和竞争激励机制指引下，近10年来欧盟国家共涌现了二百多个颇具国际竞争力的创新区域。三是跨境合作模式。跨境合作模式是欧盟国家区域整合的一种新模式。它一方面有力地促进了行政区边缘区域的经济发展，另一方面又提升了核心区域和边缘区域的整体竞争力和“发展红利”。其中丹麦、瑞典两国跨境的“奥尔胡斯区域合作”（OresundRegion）是欧盟国家跨国合作的成功范例，它被经合组织（OECD）称为“跨境区域合作的佼佼者”[2]，由此推动了该区域的“第二波”发展。奥尔胡斯区域合作之所以取得巨大成功，昀关键的因素就在于这种合作有一整套健全的制度安排作保障。它包括两国间、区域主体间和各级政府间的区域合作组织体系以及市场、公民和社会各个方面的合作网络。其中，民间的“奥尔胡斯区域委员会”负责区域合作的日常管理工作。四是流域治理模式。欧盟境内有莱茵河、多瑙河等众多国际河流，流域的协调发展和合作治理问题非常突出。在长期的实践探索中，欧盟形成了一套丰富而又实用的流域治理模式。（1）成立了流域保护国际委员会。（2）签署了具有法律效力和制度约束力的公约。（3）设立由政府间组织和非政府组织组成的观察员小组，监督各国工作计划的实施。（4）签署了一系列流域水环境管理协议。（5）制订实施流域可持续发展计划。4上述表明，欧盟在冲破国界阻隔，实现超国家的区域经济、政治、文化和社会的协调整合方面，走出了一条具有一定普适性效应的区域一体化发展道路，堪称当今世界上国家间协调合作的典范。二、珠三角区域一体化的发展现状及存在问题随着改革开放的深入和珠三角地区经济的快速发展，中共广东省委早于1994年10月召开的省委七届三次全会上就明确提出建设珠江三角洲经济区的设想。次年，广东省政府制订与实施了《珠江三角洲经济区现代化建设规划》和《珠江三角洲经济区城市群规划》，卓有成效地推动了珠三角地区经济和都市圈现代化建设的整体发展。目前，正按照《纲要》提出的“推进珠江三角洲区域经济一体化”的总体框架，遵循“政府推动、市场主导，资源共享、错位发展，平等协商、互利共赢”的原则，积极地推进珠三角的区域经济一体化。（一）珠三角区域一体化的发展现状1．签署了系列合作协议一是“广佛同城化”合作协议。广佛都市圈是珠三角地区的核心区域。强化广州、佛山两市的同城效应，对于有效落实《纲要》，全面提升广佛整体发展水平和区域综合竞争力，携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群，建成全国科学发展示范区，具有重大的现实意义和深远的战略意义。2009年3月19日，广州市和佛山市签署了《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》。根据该协议，广佛两地将在创新行政管理体制、拓宽合作领域、促进两地要素资源自由流动、优化配置效率和推动两市经济社会等方面将更加紧密融合，并全面构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化格局。随后，广佛两市还签订了《广州市佛山市同城化建设环境保护合作协议》、《广州市佛山市同城化建设交通基础设施合作协议》、《广州市佛山市同城化建设城市规划合作协议》、《广州市佛山市同城化建设产业协作协议》等多份子协议，拟率先通过公共交通、城市规划、产业链、区域市场环境和环境保护的一体化推进广佛同城化。二是“深惠莞”合作协议。2009年2月27日，深圳、惠州、东莞三市在深圳召开党政主要领导联席会议，并签订了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》，以加快珠江口东岸的经济一体化进程。该协议提出重点加强深惠莞三市之间发展规划的衔接，在产业发展上错位发展，加大东江流域的水资源共同保护力度，加快城际轨道交通建设，促进完善珠三角电网和跨区域输电通道，加强三市在治安、疫情、食品安全等方面的应急协作。此后，深圳、惠州、东莞三市工商局长签署了《深圳惠州东莞三市工商部门构建珠江口东岸地区统一