世界贸易组织农产品贸易安排与发展中国家上

世界贸易组织农产品贸易安排与发展中国家上曾令良韩桢提要：经过乌拉圭回合后，以《农业协议》为核心的世界贸易组织农产品贸易安排得以形成，为农产品贸易自由化奠定了法律基础。本文阐释了这一农产品贸易安排的体系及其核心规则;通过对乌拉圭回合后发展中国家贸易实绩的考查，揭示了这一农产品贸易安排的局限性;剖析了农业贸易后续谈判的基本矛盾;并认为：尽管农业问题是我国入世谈判的难点，且入世对我国农业的影响众说纷纭，无论是否或何时加入世界贸易组织，我国都必须加速农业市场化进程及其法律保障，从根本上提高我国农业对外部冲击的应对能力。现今世界农产品贸易安排主要是乌拉圭回合的产物。虽然1947年关税与贸易总协定(下称“1947年总协定”)没有一般地排除对农产品贸易的适用，但是对农产品贸易规定了一系列有别于工业产品的特殊待遇。例如，1947年总协定在禁止对工业产品提供出品补贴的同时，允许缔约方对农产品提供出口补贴，只要补贴不使该缔约方获得不合理的市场份额;1947年总协定还允许缔约方在一定条件下对农产品进口数量进行限制，作为国内限产措施的补充;此外，1947年总协定规定，即使缔约方国内价格或收入支持计划有时导致出口产品价格低于相同产品的国内市场价格，也不应被认为造成了引起反倾销或反补贴程序的“重大损害”;而且，缔约方制订本国动植物卫生检疫标准的权利在1947年总协定下不受约束。这些特殊待遇使缔约方保护主义政策得以大行其道，农产品贸易领域壁垒森严，争端频仍，直到乌拉圭回合协议达成之后才有所改变。国际农产品贸易的扭曲状况使人们认识到，乌拉圭回合谈判不能仅限于传统的市场准入谈判。要从根本上解决问题，还必须就国内支持、出口补贴以及动植物卫生和检疫等措施进行谈判，以期使所有影响国际农产品贸易的国内措施都受到约束。回合结束时达成了《农业协议》和《适用卫生和植物检疫措施协议》，对上述诸项措施作出了安排。发展中国家在这些安排中享有一定的特殊和差别待遇。一、世界贸易组织农产品贸易安排的体系世界贸易组织农产品贸易安排是一个由《农业协议》、《适用卫生和植物检疫措施协议》，作为1994年关税与贸易总协定(下称“1994年总协定”)组成部分的各成员国减让表和世界贸易组织其他有关多边协议构成的规则体系。在这一体系中，居于核心地位的是《农业协议》。《农业协议》共13个部分，含有21项条款。在前言中，各成员国明确指出，农业贸易改革的长期目标是“建立公平的和以市场为导向的农业贸易体制，改革进程应通过支持和保护承诺的谈判，以及强化关税与贸易总协定的规则与纪律使其更为有效来推动。”为实现这一长期目标，各成员国在市场准入、国内支持和出口竞争方面达成具体减让承诺，并载入各自的减让表;此外，在《农业协议》第14条的基础上达成的《适用卫生和植物检疫措施协议》，专门规范农产品贸易中的卫生检疫问题。1994年总协定和《建立世界贸易组织协议》附件1A中的其他多边贸易协议，包括《贸易的技术壁垒协议》、《与贸易有关的投资措施协议》、《实施1994年关税与贸易总协定第6条的协议》、《实施1994年关税与贸易总协定第7条的协议》、《海关估价协议》、《装船前检验协议》、《原产地规则协议》、《进口许可程序协议》、《补贴和反补贴措施协议》和《保障措施协议》，在不与《农业协议》的规定冲突的情况下适用。因此，世界贸易组织农产品贸易安排是一个庞大的规则体系。它既是世界贸易组织规则的有机组成部分，又具有这一贸易领域的特殊性。它既是框架性的，包含总体目标和统一于这一目标下的各项有待完善的制度，又是具体的，因为许多规则直接规定了成员国的具体义务，已经具有很强的操作性。其内容则涉及农产品贸易的方方面面。二、世界贸易组织农产品贸易安排的核心规则尽管世界贸易组织农产品贸易安排极其繁琐，然其核心规则体现在市场准入、国内支持和出口竞争等方面。(一)市场准入规则市场准入方面发生的最重要的变化，是单一关税保护取代由普通关税和各种非关税边境措施构成的混合保护。《农业协议》第4条第2款规定，成员国不应保留、采用或重新使用已被要求转化为普通关税的任何措施。这些措施包括：进口数量限制、进口差价税、最低进口价格、任意进口许可证、通过国家贸易企业维持的非关税措施、自愿进口限制和其他类似措施。这被称为“关税化”。具体方法是将上述非关税措施转换为等值关税。例如，如果基期(1986年至1988年，除非另行指出，后文所谓“基期”皆指1986年至1988年)内原有非关税措施的适用使进口产品的国内价格比国际市场高出75%，则可转化为75%的普通关税。“关税化”的意义在于，使农产品市场准入条件具有透明度、可预见性和竞争性，将农产品国内市场和国际市场连接起来，使稀缺资源的配置更加依赖市场的作用。各成员国承诺以关税化后的关税率为基础，在实施期(对于发达国家而言，实施期为1995年至2000年;对于发展中国家而言，实施期为1995年至2004年)内逐步削减关税水平。发达国家成员国承诺将全部农产品的平均关税削减36%，单项农产品关税的最低削减量为15%;发展中成员国则削减平均关税的24%，单项农产品关税的最低削减量为10%.最不发达国家仅承诺约束关税水平，但不须作任何减让。这些数字并不直接体现在《农业协议》中，成员国以它们为基础制订各自的关税减让表，明确对各项农产品进口所征收的最高关税水平。由于关税化的结果，关税减让表中包含一些畸高关税，称为“关税高峰”，反映了乌拉圭回合前该农产品的受保护水平。为防止现有的市场准入机会因为“关税化”的结果而丧失，各成员国承诺维持现有的市场准入机会。实施期开始时市场准入机会不得低于基期国内消费量的3%，实施期届满时应增至基期国内消费量的5%.这一安排是通过关税配额实现的。成员国对配额内进口产品征收很低的关税，对配额外的进口则通常征收高得多的关税。目前共有37个世界贸易组织成员国对1371项农产品保有关税配额。《农业协议》附件5规定了特殊待遇。根据这一规定，4个国家在严格条件下可对特定产品采取非关税边境措施，包括日本、韩国和菲律宾的大米进口，以及以色列的奶酪和羊肉进口。条件之一是这些产品的进口配额必须逐渐增加。市场准入方面最后一项重要内容是特殊保障措施，用以应对进口产品大量涌入和该产品国内价格急剧下降的情况。援用特殊保障措施必须具备以下条件：第一，有关农产品的非关税措施已按照《农业协议》要求转化为普通关税;第二，成员国在减让表中以符号“SSG”表明，与该农产品有关的减让可诉诸特殊保障措施;第三，任一年份中该农产品的进口超过了“启动水平”，或该农产品以进口国货币计算的到岸价格低于“启动价格”。当这些条件满足时，进口国可以依《农业协议》规定的方式征收较高的临时关税。特殊保障措施与一般保障措施的区别在于：特殊保障关税的启动是自动的，不需经过其他特别程序;进口是否对国内生产和经营者造成“严重损害”不是启动特殊保障关税的必要条件。(二)国内支持规则世界贸易组织农产品贸易安排根本上改变了1947年总协定在国内支持方面的规则。各成员国承诺约束并削减国内支持措施，同时享有根据本国具体情况制订国内农业政策的自由，只要这些政策不会产生扭曲农业生产或贸易的后果。在《农业协议》中，国内支持措施被分为“可免除减让的国内支持”和“不可免除减让的国内支持”。前者包括“绿箱”措施和“蓝箱”措施等，成员国不仅不需削减这类措施，其增加也不受世界贸易组织的限制;后者即通常所指的“黄箱”措施。一项国内支持措施只有满足以下条件才属于“绿箱”措施的范畴：第一，该措施对生产或贸易没有或仅有最小的扭曲作用;第二，该措施必须通过公开筹资的政府计划施予，应涉及消费者转移支付，也不应对生产者提供价格支持;第三，该措施还必须满足具体政策措施成为“绿箱”措施的额外条件。《农业协议》附件2列举了12类属于“绿箱”措施的政府服务计划，包括有关特定农产品和环境保护的研究、病虫害防治、培训与咨询服务、基础设施建设等一般政府服务计划、为粮食安全目的的公共储备、国内粮食援助、与产量或价格无关的收入支持、政府参与的收入保险计划、赈灾支付、通过休耕等计划给予的结构调整援助、环境保护计划下的直接支付以及地区发展计划下的直接支付。除“绿箱”措施以外，依据《农业协议》第6条第2款和第5款，还有两类措施可以免于削减，一是作为发展中国家农业和农村发展计划组成部分的直接或间接资助，包括农业投入补贴或投资补贴，以及鼓励农产品多样化而采取的措施;二是“蓝箱”措施，即限产计划下对生产者的直接支付，只要该支付按固定土地面积或产量，或按固定牲畜数目给予，并且不超过基期产量的85%即可。除上述措施以外的国内支持措施，即“黄箱”措施，都受制于减让承诺。成员国在各自的减让表中载明“年度和最终约束水平”(An[30]alandFinalB[40]ndCommitmentLevel)，当成员国在任一年份对农业的“当前综合支持总量”(CurrentTotalAggregateMeasurementofSupport，CurrentTotalAMS)不超过年度和最终约束水平时，该成员国就没有违反所承担的减让义务。年度和最终约束水平是谈判的结果。要判断一成员国是否违反了减让义务，必须计算其当前综合支持总量。当前综合支持总量的计算以“综合支持量”(AggregateMeasurementofSupport，AMS)为基础。综合支持量将成员国每年给予特定农产品生产者的支持，或不特定地给予农业生产者的支持予以量化，以货币形式表达出来。一般而言，价格支持的计算是以支持价格与世界市场价格之间的差额乘以受支持价格保护的农产品数量。《农业协议》附件3规定了综合支持量的具体计算方法。当计算综合支持量存在实际困难时，也可以计算“支持等量”(EquivalentMeasurementofSupport，EMS).支持等量计算的是政府对农产品提供支持的财政支出。“综合支持总量”(TotalAMS)是单项农产品综合支持量的总和加上非特定农产品综合支持量。当前综合支持总量则是当年成员国向农业提供的支持的总量。应注意的是，在计算当前综合支持总量时，如下两项支持不计算在内，亦免除减让：一是对特定农产品提供的不超过其国内生产量5%的支持;二是不超过国内农业生产总量5%的非特定支持。对发展中国家而言，上述两项比例为10%.它们被称为国内支持的“最低水平”(demini[20]slevel)。目前有30个世界贸易组织成员国的减让表中包含综合支持总量减让承诺。它们承诺在基期国内支持水平的基础上，在实施期内将综合支持总量削减20%，发展中成员国则削减13%.对于减让表中没有列明国内支持减让承诺的国家，则必须将国内支持水平保持在前述最低水平以下。(三)出口竞争规则世界贸易组织出口竞争规则包含两方面内容：一是对广泛存在的出口补贴的规制，二是对出口限制的规范。就对国际农产品贸易的负面影响而言，出口补贴较出口限制更甚，因此成为乌拉圭回合谈判的焦点之一。世界贸易组织出口竞争安排的核心内容就是，成员国承诺削减受出口补贴农产品的数量和用于补贴出口的政府支出。《农业协议》中出口补贴的概念是视出口实绩而定的补贴，并在第9条中予以列举。该条中列举的出口补贴属于必须予以削减的补贴，包括：政府或其代表机构视出口实绩向公司、行业、农产品生产者，或其合作社或协会，以及营销机构提供的直接补贴，包括实物支付;政府或其代理机构以低于国内可比价格的价格出口非商业农产品储备;对事实上由政府资助的出口的支付，包括以向有关农产品或转化为出口产品的农产品征收的税金收益来维持的支付，不论该项支付是否由公共帐户开支;为减少农产品出口经营成本而提供的补贴(普遍的出口促销和咨询服务不在此列)，包括对农产品的处理、分级及其它加工成本以及国际运输和运费成本的补贴;由政府提供或支配的对出口产品的国内运输和运费优惠;以农产品构成出口产品为条件而提供的补贴。这些承诺以两种方式予以量化：一是用以补贴的政府预算支出的数额，二是被补贴的出口农产品的数量。发达国家成员国承诺在实施期内将用于补贴的政府预算支出削减至基期(1986年至1990年，与国内