邹东升-创新思维与创新能力讲座-20140706

创新思维与创新能力的法治化主讲人：邹东升西南政法大学创新思维与创新能力讲座提纲一.法治政府建设与政府治理变革二.对城管创新的审思三.创新案例讨论.运用法治思维和方式履行城管职能一、法治政府建设与政府治理变革经过30多年的改革开放，我国已进入改革发展稳定的关键时期，改革发展稳定的难度在加大，复杂性在加深，利益冲突在加剧。要求政府治理变革加大力度和效果。2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标。2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设。实现有效的政府治理•将法治政府建设与政府治理变革结合起来，更有利于促进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设,很有必要的。•政府治理变革是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要指标，政府治理变革也需要纳入法治的轨道。•党的十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”•将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念，党的执政理念将由单纯的政府自上而下的“管理”，转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”。摒弃单一的行政管控手段，转变为强调国家与社会合作共治的“治理”理念•法治是治理的基本方式。无论是国家治理、政府治理还是社会治理，其基本方式必然是法治，是法治轨道上的治理，是重视运用法治思维和法治方式的治理。法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势在治理上具有其他手段所不具备的优势。•现代化的政府治理是以法治为基础建构的，更加强调对公共权力的合理配置和依法制约，把治理纳入法治轨道，按照法定权限和法定程序进行治理。良好的治理{善治}的基本要素•俞可平总结各种观点，结合我国国情，把善治的基本要素总结为六个：•第一，合法性（Legitimacy）。这里的合法性与法律法规没有直接关系，是指社会秩序和权威被自觉认同和服从的性质和状态。•第二，透明性（Transparency）。指政治信息公开，每一个公民都有权并可以获得与自己的利益相关的政府政策信息。•第三，责任性（Accountability）。指个人、组织或者机构都应当对自己的行为负责，特别是那些与某一特定职位相连的职责和相应的义务。•第四，法治性（Ruleoflaw）。任何政府官员和公民都应当依法行事，在法律面前人人平等。政府的行为特别要受到法律的制约。•第五，回应性（Responsiveness）。指公共管理机构和人员必须对公民的要求做出及时的和负责任的反应。•第六，有效性（Effectiveness）。指管理机构设置合理，管理的成本降低，公共管理活动高效运转。《中国法治政府评估报告2013》排行榜“法治GDP”推动行政法治这是2014年4月发布的中国首份法治GDP评估报告——《中国法治政府评估报告2013》中排行榜。而广州，恰恰在制度建设方面做得很出色，制度建设是重点，对法治政府的评价，首先应该着眼于制度建设，建立相关制度，把权力关在制度的笼子里。•二、对城管创新的审思《形象危机应对研究报告2013－2014》•2014年5月28日中国社会科学院通过新华社发布蓝皮书《形象危机应对研究报告2013－2014》，称，官员形象危机呈“多元高发”态势，指出当前官员是形象最差群体，城管排第一。•群众认为2013年形象最差的官员群体依次为：城管、学校领导、医院领导、村干部、警察、国企领导和民政干部。地方政府创新授益Vs损益:“喜服务、烦管制”•城管属于执法类官员，执法不当往往造成恶劣影响。在2013年问题官员典型案例库中，“暴力执法”典型案例就有20起；同时，执法作为一种“管制”行为，极易引起执法相对人的差评和遭到公众的不理解。•根据该调查，群众对民政干部等服务类官员的评价明显高于城管等执法类的官员，这反映了群众“喜服务、烦管制”的倾向，偏好于官员更多地提供服务，而不是进行管制。污名化•在人们对“播下去的是龙种”，为何“收获的总是跳蚤”的质疑声中,作为政策输送链条最末端的“街头官僚”开始浮出水面,并不断地遭受指责、垢病乃至漫骂。“何谓问题?”规范标准目标理想现状结果绩效现实街头官僚•“街头官僚(street-levelbureaucrat)”，是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的基层公务员。•依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。他们主要是履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。•交警、城管以及其他“窗口”部门的一线工作人员，可视为典型的“街头官僚”。交警、城管等街头官僚与公民的矛盾冲突可以说占据了近期社会问题焦点的很大比重。正如著名经济学家刘易斯所言，“即使有了最好的政策，也难以确保获得成功。”“良好”、“准确”、“及时”和“高效”地执行一直是行政领域最重要的“底线”。“两头不讨好”•街头官僚面临一种特殊的行政生态，处于两重角色冲突之中。“两头不讨好”现实中的街头官僚，工作在第一线，直接面对广大公民，是政府工作人员中和公民互动最为频繁、最为密切的群体，其工作态度、办事作风、个人喜好、执法能力，直接关乎执政党和政府的威信，他们不仅是政府形象的塑造者，更是政府能否赢得人民支持的关键。•就其作为短缺资源的直接分配者而言，街头官僚常常处于亏欠公民的尴尬之中。作为政府的形象代表，街头官僚负有为公民提供良好服务之责任。但是，支撑街头官僚落实良好服务品质的资源，始终处于匮乏的状态。•在“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人”的差序政府信任格局。•针对遍地开花的群体性公共事件，中央政府成为治理的关键变量，地方政府只是行政末梢的执行常量。在地方政府的理性选择中，有限的资源应该是在发展型公共政策中“把(好)钢用在刀刃上”，而不是针对弥散性的议题集束型的群体性公共事件到处“撒胡椒面”，“花钱买平安”或者“刚性维稳”。原因•其一，相对于拥有丰富资源的中央政府或其他高层政府的公务员而言，身处基层的街头官僚能够支配的资源极其有限。•其二，相对于上级政府要求街头官僚完成的任务来说，其资源经常是不充足的。面对繁杂的任务，街头官僚常怀捉襟见肘之感，他们普遍感到执法过程中难以获得有效的支持和指导，往往只能根据自己的经验、技能、专长和价值观，在时间和信息等资源非常有限的情况下作出判断与决策。•其三，相对于公民递增的需求而言，“顾此失彼”、疲于应付往往成为街头官僚身不由己的执法写照。尤为明显的悖论是，公民对于街头官僚服务的需求是一种弹性需求，一个街头官僚执行得越成功，提供的服务质量越高，公民的需求就会随之增加，然而街头官僚所拥有的资源并不会相应增加，因而所面临的资源短缺就会益发严重。比如，某个窗口部门的办证人员服务态度良好，深受公民信赖，到其窗口来办事的人越来越多，其工作就会越来越紧张，甚而会有工作负荷过重之累。•我国现阶段“街头官僚”的行政环境,至少在两个方面与西方发达国家存在一定的差距。•其一是我国“街头官僚”行政执法的管理体制和政策思路上,还存在深层次的缺陷与问题,比如说罚款任务是上级部门指令的等;•其二是我国“街头官僚”队伍中有一些不具备合法身份但却担负执法功能的各类“协管人员”、临时人员和借用人员,这些人还存在身份与经费的保障问题及良芳不齐的素质问题。这些特征,会加剧我国“街头官撩”身处夹缝之痛感,反过来恶化其执法环境。重庆“动妹”叼筷子练微笑精确到毫分2014年6月18日，重庆客运段做好开行动车组列车准备工作，从全段普车列车长、动车列车员中选取35名优秀人才进行动车列车长的专业培训，图为重庆客运段动车组列车乘务员正在进行礼仪训练。成都准空姐练习咏春拳反恐6月16日，四川西南航空职业学院将咏春拳作为一门必修课程，并与著名咏春传人涂藤耀一起，共同开发适合民航各种工种的“民航反恐十八绝招”专业课题，堪称引领全国航空职业教育。獬豸•獬豸，又称任法兽，双目明亮有神，额上通常长一角。见人争斗即以角触不直者，因而也称直辨兽，触邪。•《异物志》：“见人斗，则触不直者；闻人论，则咋不正者。”獬豸獬豸西政校徽形似“独角兽的脸”•西政校徽中间的图形类似独角兽的阴图，由“西南政法大学”每字的打头字母经变化组合而成。其中，头面、双角组成x，鼻尖为n，正面独角为z，右边眼睛为f，鼻尖n加一横为d，双角外层为x。《易通变》：“先天图自一阴一阳六变各至于三十二，是为地之一柔一刚，复垢代乾坤以为父母，刚柔承阴阳以成变化，而天下之能事毕矣。”太极图正义女神暴力执法VS暴力抗法柔性执法？城管执法屡出“花招”——“眼神执法”、“围观执法”、“大嫂执法”、“微笑执法”、“辩论执法”、“围观执法”、“献花执法”“举牌执法”等•城管承担的部分职能是现阶段社会发展中矛盾相对集中的领域，需要社会综合治理。在改进执法管理的同时，政府更应该注重解决社会矛盾，推进法制化治理。只有这样才能形成持久有效的人性化城管执法模式。•要想真正创新城市管理，必须改变思路，从“城市管理”迈向“城市服务”，要让权力真正为人民服务。•城管在执法时应多考虑社会弱势群体的利益，允许小商贩在规定时间、规定地点进行经营，以保障部分低收入人群的生活，同时满足市民的生活需求。•《上海摆摊守则》软法治理软法是20世纪70年代末、80年代初之后再西方法学界出现的一个引人注目的概念，舶来品，相对于硬法而言。•什么是软法、什么是软法治理以及软法治理背后的价值是什么都需要我们进行探究。•1.什么是软法、什么是软法治理•软法不仅仅存在于国家法领域如国际宣言、国际标准、国际组织决议等，也存在于区域性组织、次国家领域，如欧盟的开放协调机制，还存在于社会团体和基层自组织的规范等。软法是指，由一定人类共同体为了实现共同意志而制定或认可的以保护力为主，强制力为辅、主要依靠自律或者社会影响力等内在约束力的方式对人们的行为产生实际效果的一系列行为规则。•罗豪才：《软法与公共治理》，北京：北京大学出版社，2006年版，第21页•软法对硬法的辅助和弥补，相对硬法在社会成本节约上的优势，对多元主体合作与社会共同利益的强化，都使软法在公共治理中发挥着毫不逊色于硬法的作用。突出程序上的沟通互动以及参与者的理解支持。这一治理模式和治理理念转变的核心，表现为统治理论向治理理论的转变，意味着管理主体和管理对象、政府管理方式、权力运行方向、追求目标和评价标准的一系列变化。（二）软法治理的特征•软法治理相关理论为公共治理模式的成功转型提供理论支撑。软法治理相比于硬法治理具有其独特的特点：•1.组织结构的扁平化和网络化。•软法治理提倡组织结构模式的扁平化，压平层级制，精减组织中不必要的中间环节，下放决策权力，发挥组织成员的创造性。扁平化使得纵向管理压缩，横向管理向全方位信息化沟通的进一步扩展，将形成网络型组织，团队或工作小组就是网络上的节点，大多数的节点相互之间是平等的、非刚性的，结点之间信息沟通方便、快捷、灵活。•2.管理决策的柔性化。大量的管理权限下放到基层，许多管理问题都由基层组织自己解决。提出以满意准则代替最优化准则，让管理决策有更大的弹性。•3.组织激励的科学化。为了充分调动组织成员的积极性、主动性和创造性，实行科学的激励方法是软法治理的重要组成部分。（三）政府治理变革需要引入软法治理•在当代中国，在我们的社会生活尤其是公共治理领域，同样普遍存在着大量的软法规则，其中既有在长期的实践中逐渐形成的各种法政惯例，也有国家机关、社会自组织和政党制定的具有对外功能的各种公共政策，还有公权力机构、行业自治组织、政治社团组织及群众自治组织制定的用来进行自我规制的各种“自律”规范，与硬法相比，这些软法更能反映当今中国社会政治生活的实际，符合中国的宪政与法制建设实践，也更具有实际的效力于活力。地方政府创新和治理变革法治化•地方政府创新的动因创新的动因既存在于客观的制度环境之内,也存在于主观的内在需求之中（1）不少政府官员确实有一