第十一讲-行政审批制度改革

第十一讲行政审批制度改革行政审批制度作为政府运作的主要行政手段之一，被应用于许多行政管理领域，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立以及加入WTO后，在诸如行政审批制度的适用范围、实施机关、程序及监督等方面的一系列问题日益显现。因此，如何避免行政审批制度的弊端，发挥其优越性，就成为摆在我们面前急需解决的重大课题党的十七大报告提出,加快行政管理体制改革,建设服务型政府,减少和规范行政审批。从我国行政管理的实践来看,建设服务型政府,审批制度改革是一大突破口行政审批中存在诸多问题,某种程度上已成为深化改革、建设服务型政府的突出障碍本讲基本提纲行政审批的一般理论分析我国目前行政审批制度中存在的弊端行政审批制度改革中出现的新问题行政审批制度改革的举措一、行政审批的一般理论分析行政审批及行政审批制度的含义行政审批制度存在的理论基础1.行政审批及行政审批制度的含义在我国，人们对行政审批的舍义一直没有统一的认识，学理上有多种观点并存，对其使用也比较混乱，特别是行政审批与行政许可这两个概念的认识和使用存在着较大的分歧。这些不同的观点有：其一，许可是行政机关的外部行政行为，批准或审批是行政机关的内部行政行为其二，审批、核准、批准同意都可以称为批准，批准是比许可更广泛的行政行为；批准既适用于外部管理活动，也适用于内部管理活动其三，行政审批是行政许可的一部分，广义的行政许可包括行政机关的各项批准、核准等行为上述争论的原因:一是在于行政审批与行政许可、行政核准、行政批准等相关概念词义上比较接近，并且目前我国学术界对于行政审批内涵在理论上的阐述并不完全一致二是实践中行政审批的形式多种多样，名称繁多，有审批、核准、批准、审核、同意、许可、认定、确认、认可、鉴定、认证、鉴证等数十种形式，不同种类的行政审批在不同的部门有不同的标准，具体操作上差异较大，而国家法律、法规并无细化标准，这就造成了人们认识上的混淆根据国务院《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中对行政审批的定义，行政审批是指行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为这一定义采用了实质认定的方式，把握住了“必须经过行政审批机关同意”这一实质，较全面的概括了行政审批主体、相对人及行政审批项目的范囝，有利于对行政审批项目的清理，在实践上比较可行。本讲即是从这一意义上使用行政审批概念的，即将行政许可视为行政审批的一部分，行政审批包括了特许、许可、认可等形式行政审批既是政府一项重要管理职能，又是一种具体行政行为，它与行政审制度在概念上往往被认为是可以通用的。实际从严格意义上讲，两者是有区别的行政审批是指行政审批制度中的一个环节，即行政主体对相对人的申请给予审查，决定批准或不批准的行为有关行政审批的条件、申请、审查、批准程序和对审批的监督救济等一系列规则的总和则构成了行政审批制度这一制度具体包括：行政审批的实施机关及设定权限，行政审批的设定范围及实施程序，还有对行政审批的监督及审批责任等内容。可见，行政审批制度不是单项的制度，而是规范行政审批行为的体系，是由多项具体环节构成的2.行政审批制度存在的理论基础西方在工业革命之后，奉行自由市场制度的原则，人们相信有一只“看不见的手”会完善地引导经济运行，每个人追求自己的利益，最后达到全社会福利的最优。正如亚当斯密所说：“个人在力图使自身资源实现最大价值的同时，并不企图增进公共福利；但同时有一只看不见的手在引导着他去帮助实现另一种目标，即通过追逐个人利益而实现公众的最佳福利。”随着市场经济的发展，人们认识到市场本身也可能存在失灵，根据经济学与新规制经济学的原理，在诸如自然垄断、外部性、公共物品、信息不对称等情况下，市场的自发作用将难以保证社会资源的有效配置，会使得个人利益最大化行为无法达到帕累托最优，生产者可能损害消费者利益，或者对社会中交易的第三方造成损害，企业得到了全部好处但有一部分成本它没有承担，企业的市场运作可能会能采取一些不正当的行为这些问题仅仅靠市场机制本身是无法解决的，这就决定了政府需要实行包括审批在内的管制手段加以弥补。如采取保护消费者及保护自然资源的措施，检查某些专业服务行业的服务质量，并发给专业执照；惩罚或限制负面经济效应的消费行为；对环境污染进行限制和惩罚；禁止随意滥用矿产、森林资源等。可见，行政审批制度存在的必要性就在于自由市场机制存在着普遍缺陷尽管公共选择理论认为，市场的缺陷并不能构成把问题交给政府处理的充分理由，因为政府也存在失灵问题，并非市场管不好的就一定要政府来管，即市场失灵的问题不是政府实行审批的充分条件。但我们应该看到，目前毕竟还存在着大量的市场失灵而政府不会失灵的领域。例如在公平和效率问题上，市场机制可以有效地解决效率问题，却不能很好地解决公平问题，政府则可以通过财税政策及社会保障制度来调节收入及财产的再分配，解决公平以及社会经济发展战略问题。所以，市场失灵仍然是政府实行审批管制的理论基础．行政审批手段的合理使用在现代社会经济生活中仍有其必要性。正如不存在完善的市场经济，也不存在万能的政府。作为政府一项重要的行政职能，行政审批也有自身局限性，如果驾驭不好，也会产生一定的负面影响。例如审批中复杂的程序会导致过程的非效率化性，将耗费政府与相对人大量的人力和物力，使交易成本加大；审批权对市场竞争行为进行限制，会妨碍竞争秩序的形成，易于导致行政性垄断等二、我国目前行政审批制度中存在的弊端以健全市场经济秩序、应对入世挑战及遏止腐败的要求来衡量我国目前的行政审批制度，显然还存在许多弊端，主要表现为行政审批中人治成分比较多由于审批本身通常伴有一定程度的自由裁量权，这意味着审批的具体应运用具有很大的余地，审批事项批不批、如何批、批给谁、什么时候批，审批人员的个人判断，在其中起着很大作用，并且这种自由裁量权没有受到严格的法律约束和控制，这就产生了许多问题如行政审批的设定，审批条件和标准的确定，随意性很大；审批条件与标准不公开，过程不透明；权责不对称等。具体来说，我国行政审制度存在以下问题：审批事项过多，范围失控。由于审批权设定主体不明确，导致从中央到地方层层设定行政审批。从当前实际设定行政审批的机关来看，上自全国人大及其常委会、国务院，下至乡政府，甚至连乡政府派出机构，也都在设定行政审批事项。一些审批权的设定并非出于社会公益之需要，而是单纯出于行政管理之需要，甚至是为了谋求部门利益而设定行政审批审批标准不统一、条件不具体。审批部门及经办人员自由裁量权过大，随意性强，部分审批事项缺乏严格、明确的审批标准，甚至不公开审批的条件、标准等与审批申请有关的信息，为黑箱操作幕后交易提供了可乘之机，以权谋私，索贿受贿等腐败现象由此滋生审批程序不健全，行为不规范。长期以来，我国法律、法规在设定行政审批时对行政审批程序的规定重视不够，导致审批程序很不健全。程序方面存在的主要问题有：一是环节众多，效率低下。一项审批往往牵涉到多个部门，再加上部门内部的重复审批，并且许多审批事项没有规定时限，导致等审批批下来，市场早已发生变化，正如有学者比较后所说，开办一个企业，在美国只要两三个小时，在香港二三天，在深圳两三个星期，而在内地许多地方，起码要两三个月二是审批程序不公开，申请人难以了解审批机关的办事程序、审批过程和审批结果。比较而言，国外十分重视公民法人获得审批条件等信息资料的权利，美国的信息自由法就明确规定，公民申请审批时，有权取得官方有关信息，政府也有义务向申请人公开并提供这些信息；三是审批程序缺乏公平机制，如听证制度、陈述理由制度等重审批，忽视审批后对申请人活动的监督管理。这一现象直接后果就是对申请人获得项目批准后所做的侵犯公共利益行为难以及时制止，造成对公众财产、人身权益的损害，使国家蒙受损失。例如政府采购资金使用的问题，政府采购资金申请有着严格的审批程序，但经费批准后，如何使用和效果如何，却没有明确规范的监督。还有许多地方出现了非法转让、倒卖、出租审批现象，导致许多不合乎条件、不具备资格的公民、法人或其他组织持有审批证，这种现象的存在严重搅乱了管理秩序审批机关权责不一致，缺少责任追究制度。责任行政对于行政审批而言就要做到权责一致，对某一事项行政机关不能承担责任的，就不能设定行政审批。凡是设立行政审批的，行政机关在依法行使颁发审批证、执照等行政审批权的同时，就负有审查、监督审批对象的义务，行政机关不履行义务就要承担相应责任。然而，在行政审批的实际运作中往往只注重申请人必须履行的义务，而对审批机关不依法实施审批所应承担的责任，我国并无一套系统完备的制度体系予以规定行政机关利用审批滥收费。行政机关受经济利益的驱动，利用审批乱收费已经成为社会的一大公害，这一现象不仅破坏了投资环境，增加了市场主体的负担，阻碍了市场经济的发展，而且损害了政府权威，激化了社会矛盾，给社会带来了严重问题，已经到了必须采取措施予以遏止的时候。比较而言，在西方发达国家，有不少审批是免费的，即使收取费用，征收标准也不会超过审批行为所需的成本。例如英国法院判例所确认的收费原则是，行政机关只能收取审批证的工本费加必要的监管检查费此外，由于行政审批的广泛应用还导致了行政机关以审批代替管理，降低行政管理效率和政府责任心。对行政机关来说，由于人员、条件所限，进行日常检查、事后监督是很难做到的，相对而言，审批手段是最省事，最容易的。一发生问题，立即设置一道审批程序，这已经成为行政管理中的思维定式，好像只要政府一审批，就能控制这类问题再发生。久而久之，就形成了“管理就是审批，乱了就要审批”的观念，这种观念体现的是一种简单的命令与服从的关系，显然不符合服务与合作的现代行政理念三、行政审批制度改革中出现的新问题针对上述问题，各地方、各部门都对审批制度进行了大刀阔斧式的改革，一是大量地削减审批项目，有些地方废止的审批事项达到40％—60％；二是改革审批的方式，积极探索行政审批引入市场机制的途径。这些改革措施为全面进行行政审批制度改革提供了宝贵的经验，但由于行政审批制度改革涉及到权力结构与利益格局的重大调整，因此，它将面临的阻力和挑战是多方面的，这也使得当前的改革又出现了一些新的问题一些部门对改革所带来的利益损失无法忍受，存在着对立情绪。行政审批制度改革的实质就是削减行政机关的某些权力，包括那些能给本部门、本地区带来经济利益的审批发证权、收费罚款权等，而一些地方和部门争的也是这些权力，所以说审批事项的取消直接影响到一些部门的利益。利益是刚性的，当既得利益受到损害时，这种利益要求便会通过各种渠道由上到下影响、阻碍审批改革工作目前各地区各部门的行政审批制度改革内容差异较大。例如对审批事项的设定范围没有统一的认识，没有一个对审批项目科学、准确的界定；改革的原则与标准不一致，对哪些审批事项应该削减，哪些事项应该保留，没有统一的指导；没有科学合理的改革程序等等。特别是在衡量审批制度改革成效的问题上，各级机关普遍地把数量和比例指标作为唯一的标准。实际上行政审批制度改革的目标并不是取消行政审批，而是根据市场经济的要求，根据政府职能转变的要求，做到应该由政府管的坚决管好，不该由政府管的，坚决放掉改革的实践与改革的理论差距甚远，改革措施的彻底实施方面存在问题。例如审批信息公开化其实早已起步，但行政审批机关往往避实就虚，政府信息上网，各部门开辟办公大厅，窗口办公等。但实际上不少政府部门网站都空洞无物，往往是人们想知道的没有公开，不想知道的公开了，点击上网遇到的更多情况则是“此部分内容正在建设中”；办事窗口虽然窗明几净，但工作人员的服务态度却跟不上四、行政审批制度改革的举措针对我国行政审批制度原有弊端及其改革过程中出现的问题，应作好以下几方面的工作：端正行政审批制度改革的指导思想，明确行政审批制度改革的目标。①对不符合政企分开、政事公开原则，妨碍公平竞争，以及实际上难以发挥有