农用地用途管制

农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告（江苏部分）国土资源部咨询研究中心土地咨询部摘要：江苏省属于经济发达地区，在耕地保护方面做了大量有成效的工作，有些经验值得推广。但同时也存在着一些问题：工业化、城市化的快速发展，土地供求矛盾日趋增大；地方政府对耕地保护积极性不高；对于省内基本农田数量一刀切；土地违法呈反弹趋势，执法难的状况依然存在；对此报告从经济激励长效机制；加大对基本农田的建设与投入；建立健全土地利用现状2007年4月22日～27日部咨询研究中心土地咨询部及二处的四位同志赴江苏省调研农用地用途管制耕地保护情况。调研组分别与江苏省国土资源厅、南京市国土资源局、泰州市兴化市（县级）、常州市金坛市（县级）、昆山市国土资源局，兴化市周庄乡国土所等分管领导和工作同志进行座谈和探讨问题，广泛深入实地了解情况。江苏省政府高度重视土地资源的合理利用与保护。先后出台了《省政府关于切实加强土地集约利用工作的通知》、《关于开展全省基本农田保护‘争先达标’活动的通知》、《省政府关于调整征地补偿标准的通知》等十几个文件，以及一系列落实措施，进一步建立健全土地管理的长效机制。2006年全省耕地保有量7593万亩，保护基本农田6606万亩，保护率达87%。近年来，全省各地坚持以科学发展观为统领，高举“保护耕地、集约用地”的旗帜，重点在制度建设和落实上1.江苏省认真落实国发31号文的精神，于2006年7月，省政府出台了《关于印发江苏省市级政府耕地保护责任目标考核办法的通知》（苏政办发〔2006〕57号），建立健全各级政府耕地保护责任考核体系，切实加强耕地保护工作，确保江苏省耕地占补平衡。为江苏省经济发展和社会稳（1调研组走访的一市三县、一乡的三级政府均成立了以政府主要负责人为组长，国土资源、农业、水利、林业、财政等相关领导为成员的基本农田保护工作领导小组，下设基本农田保护工作办公室，各乡、村成立了相应机构，将责任和任务落实到人。真正做到每一分基本农田有人种，有人管。全省各级签订基本农田保护责任状852万份，共竖立区、片、块基本农田保护公示牌34745个，基本农田的主要地块大多埋设了界桩，并聘请基本农田管护人员2000多人，初步形成了全社（2）按国家下达给省的耕地保有量和基本农田保护面积及年度用地指标作为对各级政府考核省文件明确各省辖市市长是本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积的第一责任人。以国家下达给省的耕地保有量和基本农田总量为指标，层层分解，作为各级政府耕地保护责任目标考核内容之一。从2006年起，每一年作一个规划期，在每个规划期的期中和期末，省政府对各市分别以自查与抽查相结合的方法考核一次。考核结果列为市人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。合格者给予相关政策倾斜，不合格者责令整改，并暂停该市农用地转用和征收土地审批工作。2.（1全省严格建设用地审批管理，严格执行《江苏省建设用地指标体系》，大力推进土地节约集约利用。苏北开发区建设项目用地投资强度为250万元/亩；苏中、苏南投资强度500万元/亩以下不单独供地，只提供标准厂房和集中办公用地。建设用地预审认真做到符合土地利用规划，符合年度计划，符合节约集约利用土地。项目选址尽量利用闲置土地，尽可能少占或不占耕地，最大（2为保证被征地农民的生活水平不因征地而下降和长远生计有保障，全省认真执行《省政府关于提高征地补偿标准的通知》（苏政发〔2003〕131号）的基础上，省政府又颁发第26号令，在全省范围内全面建立被征地农民基本生活保障制度。2006年有22.73万人进入基本生活保障网，共领取养老金和生活补助费1142亿元。从制度上保证被征地农民的基本生计问题得以解决。3.以“占补平衡”为目标，加大土地整理力度，保障经济发展用地需求。近年来，随着经济建设的发展，江苏省建设占用耕地逐步增加，全省始终坚持“占一补一”的原则。以苏北兴化市为例，2002年以来，实施耕地占补平衡项目库214个，整理土地面积10.57万亩，净增耕地80054.3亩。全省土地整理基本实现了由单一化向规模化的转变，由单纯土地整理向基本农田综合整治，沟渠路林配套的转变。为全省经济发展、新农村建设提供了有力的资源保障。4.积极探索，规范运作，有效推进挂钩试点江苏省被国土资源部2006年确定第一批城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点市（县）。试点一年来，取得可喜的成果。就金坛市一市挂钩试点项目14个，使用挂钩周转指标1876.8（1根据部和省厅的要求，结合金坛市实际，确立了“规范运作、先减后增、严格考核、保质保量”的挂钩试点指导思想。拆旧区的选择按照“先易后难、稳步推进”的原则进行确定，先选择农民居住条件差、地点分散的地区进行试点，逐步全面推进工作。建新区实施按照“集中布局，高效利用”的原则，合理制定了挂钩试点工作方案、三年规划、年度实施方案，有序高效推进城（2金坛市委市政府高度重视成立以副市长为组长，相关部门负责人为成员的试点工作领导小组和试点工作办公室。明确市国土资源局为责任主体，所涉镇国土所为项目承担单位，作为法人具（3一是对市域范围内城镇建设规划区以外的工矿建设用地进行全面调查、分类，将已经关停和即将关停企业用地作为土地整理重点进行逐个登记；二是深入到各个自然村走访干部和群众，对空壳率达60%和20户以下的农村居民点展开一次全面的调查摸底工作。通过调查村庄现状表明农村居民点多、小、散、用地粗放，“空心村”等现象很普遍。查清闲置资源的基础上，对筛选的挂钩项目从项目申报要求、可行性、项目的综合效益、镇村和群众的积极性等方面召开综合性会审（4在调查研究、科学合理分析论证的基础上，编制每个片区的年度实施方案和项目详细实施规划步骤。邀请有资质的规划设计单位编制金坛市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目规划、实施方案。经过论证确定了2006年度14个片区32个项目，整理区总面积1876.8亩，其中农村工矿废弃地1659.5亩，农村居民点217.3亩，并初步确定了三年挂钩项目库。挂钩年度方案逐级上报市、省和部，2006年4（5在项目房屋拆迁上，充分考虑拆迁农户的权利，采用公告、上门协商等方式听取被拆迁人的意见。制定规范统一格式的房屋拆迁安置协议书、拆迁勘丈、估价协议登记表，拆迁过程中实行“三公开”（拆迁面积丈量公开、拆迁补偿标准公开、补偿资金公开）。对居民点整理中的拆迁安置方面，依据原居住者实际情况采用不同的方法予以安置：①对纯空关户采用货币补偿拆迁的方式安置；②对仍需居住且有承包土地的农户采用中心村中的空关房产权调换安置的方式安置；③金坛市结合土地整理、复垦开发和基本农田建设，对一些空心村棚户及工矿废弃地进行了有效整治，并以此初步总结出几种整治的模式：①整体搬迁；②空地填实；③废弃复垦；④综合整（6在旧区整治保质保量竣工的前提下，及时组织集中布置在3个片区13个建新地块的用地依法报批，总面积2048.6亩，使用挂钩周转指标1753亩。新建区共涉及10个行政村、450户，1294人，共安排土地补偿资金5528.4万元。按照“依法规范、高效利用”的原则，安排用于工业项目建设、拆迁安置房建设（7在挂钩项目实施管理工作中，按土地开发整理项目管理办法规范实施、严格考核挂钩拆旧区项目。通过公开招标，确定施工单位，并由相关部门负责工程质量全程监管。金坛市国土局将挂钩项目考核纳入国土所年度目标百分制考核。同时建立五项制度。一是实行合同管理制；二是建立月报告制度、工作通报制；三是建立项目资金报核制、审计制；四是实行立卷归档制；五是建（8城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作推进了土地利用总体规划的实施。通过试点工作一改原基本农田不成片，基本农田配套设施建设落后的现状，改善农村生产、生活环境，促进社会主义新农村的建设。通过挂钩项目将空心村整治与农村“三清”和新农村建设相结合，在拆除破旧空置房的同时，清洁村庄、清洁河沟、清洁家园，为广大农民营造一个“地绿、天蓝、在实施挂钩整理时，结合农田整理改变沟渠交错、地类交叉、渠系老化不配套的土地现状，进行水利设施配套、道路和林网建设，从而极大地改变了农业生产基础条件，真正做到改善耕地质量，农作物产量实现了二、存在主要问题1.据江苏省国土部门测算，到2010年江苏省GDP要翻一番。每增长1亿GDP要消耗土地12～13.3公顷（约180～200亩）土地。城市化率每增长1个百分点要消耗土地0.7万公顷（约10.52.地方政府对耕地保护积极性不高。土地的巨大经济价值与农产品价值低的强烈反差造成地方政府耕地保护积极性不高。一方面受政府官员考核机制的制约，只注重GDP单纯数量的增长，忽视绿色GDP对社会可持续发展的影响。另一方面受地方财政压力的制约。造成地方政府在经济发展与耕地保护之间别无选择，只有牺牲耕地以追求经济利益最大化。这与政府的行政职能是背3.对于省内基本农田数量一刀切，“定死不能动”是不符合事物发展的客观规律，应当疏堵结合，做到动态管理。江苏省1997年耕地7592万亩，2006年7153万亩，减少的439万亩耕地，其中200多万亩耕地被农业产业结构调整、退耕还草、退耕还林、退耕还湖等生态工程所占用。另外，国家重点建设项目占用基本农田数量由地方占一补一，地方耕保压力加大，长期做不到占4.当前，国家加强土地调控与一些地方追求经济发展的冲突仍然突出，土地违法呈反弹趋势，执法难的状况没有得到根本解决。主要表现为，一是一些基层政府主导或默许土地违法的现象大量存在，如违反土地利用规划，不按农用地用途管制管理有限土地等。因土地违法主体的是政府或行政部门，造成国土部门“执法难”。二是现行土地管理法律法规不够完善，造成“操作难”。一方面，对处于初始阶段的违法用地，国土部门缺乏及时有效的强行制止手段，眼睁睁看着违法事实的形成；另一方面，对形成违法用地事实的行为进行处罚，法律法规只有没收和拆除两种形式，操作困难，且对国家、集体或个人的资产造成巨大损失。三是，国土部门与司法部门的“配合难”。对土地违法实施行政处罚的执行权在人民法院，面对大量申请强制执行的土地行政行为，各级法院也无能为力，一定程度上影响了土地执行的及时性、有效性、权威性。三、我们的建议1.耕地保护工作，中央和地方都应高度重视，它是社会稳定、经济发展的基石。但在日趋严重（1）尊重地方经济发展权，以经济激励长效机制确保地方耕地保护的积极性。由于自然条件、地理区位、历史延革的不同，各地的经济发展不均衡，从客观上造成各地耕地保护压力不同。在调研中发现这样一个规律：经济发达地区耕地保护工作“难”，经济欠发达地区耕地保护工作“易”。但是我们不能主观的认为经济欠发达地区就理所应当为经济发达地区放弃发展的权力而做好耕地保护和粮食生产。在市场经济的大背景下，我们必须尊重经济规律，建立经济激励长效机制来确保耕地保护工作。建议中央、省、市财政设立反哺专项资金，专门用于补偿地方耕地保护工作。各省建立若干耕地条件好、区片大的地区做为基本农田保护区，每年从反哺专项资金补偿保护区的农民经济收入。如设立耕地保护建设基金。全面建设基层政府和耕保农民的耕地保护利益机制。（2）对基本农田保护任务重的地区，不要以GDP作为考核干部的唯一指标。建议以中组部和国家统计局联合制定的绿色GDP（3）对保护基本农田除正常生产粮食已定必给的补助外，由中央、省财政建立专项保护耕地补偿基金，按当地当年人均收入标准以上并按保护面积每年分别补助到农民手中，真正让保护耕（4）耕地保护建设基金主要来源是部分非农建设用土地出让金、支农补贴、政府财政。每年2.（1）加大中央和省对基本农田保护与建设资金投入，并以整理开发土地资源为中心，服务与支持新农村（2）积极挖潜、增加新的耕地面积与基本农田，保障经济发展的用地需求。认真总结逐步推3.耕地保护工作一方面是严格控制农用地转为建设用地，另一方面建设用地的节约集约利用对耕地保护工作具有重要意义。土地集约利用主要是从投入产出的角度，着重挖掘土地的生产潜力，提高土地的利用效率。如昆山经验：对于投资强度不够的企业，入住多层厂房，倡导向高空发展；产业发展坚持集聚、集中