基于国外先进模式下对我国社区管理模式的研究---副本

基于国外先进模式下对我国社区管理模式的研究摘要：社区作为我国新型城市发展的重要组成部分，它的良好发展对我国向新型的现代化国家发展有着巨大而又深远的意义。其中社区管理的模式选择又显得尤为重要。国外曾出现了三种主要的社区管理模式，由于国情不同，它们各具特点。现阶段我国城市社区管理尚处于探索发展时期，各地的实际情况也各不相同。因此，应在比较分析不同社区管理模式的适应性的基础上做出科学的选择。本文就在分析国外经验的基础上对我国的社区发展提出相应的建议和意见。关键词：社区管理；国外经验；启示和思路一、社区的基本概念及问题的引入社区这一概念最先是由德国社会学家滕尼斯在《共同体与社会》一书中提出来的，它主要是指那些存在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、出入相友、守望相助、富有人情味的社会关系和社会利益共同体。20世纪30年代，社区这一概念首先由费孝通等燕京大学学生从英语Community翻译过来，费老在略谈中国的社会学一文中谈到了这个词的由来，人际关系可以分出两个层次。基层是共存关系，和其他动植物一样，通过适应竞争，在空间获得各人所处的地位，相互间可以互相利用，维持生存，也就是我们通常所说的利害关系；但人际关系还有一个层次性质不同于前者，就是痛痒相关、荣辱与共的道义关系。前者形成的是Community，而后者形成的团体是Society。现代社区一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域性社会生活共同体。社区概念极具弹性，根据不同的分析需要，其范围可以做不同层次的划分。由此，可以说社区除了具有地域性特质，它还包含着一定的社会、经济和文化的含义，而不再是一种简单的等同于行政区划的概念。在现如今的社会生活中，我们越来越多地用到社区这个概念。需要说明的是本文所讨论的社区仅指城市社区，因为我国社会历史发展的特殊性，我国农村社区的发展相对滞后了许多，甚至还没有形成真正意义上的社区雏形。我国长期以来实行的是计划经济体制并由此形成了我国独具特色的社会结构。凡学校、企业、事业、机关、团体等等一切社会组织，被统称为单位，均自下而上地隶属于某个上级，构成一个体系，最终归属于中央政府。在计划经济体制下，我国社会结构具有纵向单一性的基本特征，国家作为社会管理的唯一主体，通过行政一体化体系对经济和社会生活实行全权管理并习惯于运用行政化的方式来组织经济活动和社会生活。社会中的每个人都被控制在这个体系中，个体依附于单位，而单位又依附于政府。国家和政府几乎包揽了一切事务，垄断了所有资源，国家与社会合二为一。社会成为国家的附属物，社会成员对单位、最终是对政府有着极大的依赖性。这种传统的管理模式，依托于计划经济体制，体现了当时的国家意志和社会需求，但随着社会的发展，它的不合理性也逐渐暴露出来。改革带来了国家、社会与个人之间关系的根本性转变。市场经济改变了纵向单一性的社会结构，社会由纵向单一型的链式结构变为纵横交错的网络型结构。市场经济改变了社会成员与单位之间的依附关系，社会成员的自主性明显加强，社会结构、社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系等都日益趋于多元化。社区组织单一的纵向互动模式被打破，社区内各组织间的横向关系大大加强，时代呼唤着建立新型的社区管理模式，以适应社会发展的需要。二、社区管理模式的主要类型及对社区发展的影响（一）社区管理模式的主要类型在社区管理实践中，任何一种社区管理模式的运行都离不开政府和社区自治组织这两种基本社区管理主体的具体管理行为，因此在理论上常常根据两者的相互关系来对社区管理模式进行分类。关于社区管理模式的主要类型在社区管理实践中，任何一种社区管理模式的运行都离不开政府和社区自治组织这两种基本社区管理主体的具体管理行为，因此在理论上常常根据两者的相互关系来对社区管理模式进行分类。关于社区管理模式的类型，不同学者有不完全相同的看法。根据社区管理活动的主体不同将管理模式划分为企业主导型、政府主导型、市场主导型、社会主导型；如果从政府行为与社区行为相互关系来看，将社区管理模式概括为政府主导模式、社区自治模式和混合模式三种主要类型。1.政府主导模式政府主导模式中政府对社区事务进行较为直接和具体地干预，并在社区设置各种派出机构，从而在社区管理方面表现出很强的行政性和官方色彩。新加坡是政府主导模式的典型代表，在政府中设立国家住宅发展局负责指导和管理社区工作，其主要职能有：①为社区建设提供财政资金；②组织社区活动，培育良好的社会风尚；③为居民委员会提供硬件支持，包括办公设施和场所等；④对社区领袖和各种管理组织的领导人进行培训；⑤对各种社区公共服务设施进行规划等。2.社区自治模式相对于政府主导模式而言，社区自治模式是一种政府行为与社区行为相对分离的模式。社区具有独立的管理职能，社区内的具体事物由社区内的各种自治组织进行民主自治管理。政府采用较为间接的方式来干预社区事务，其职能主要是制定各种法律法规来规范社区内的不同集团、组织、个人和家庭的行为，协调社区内的各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障等。即使是在这种自治模式下，政府部门仍然要负责社区发展的规划并配以专用财政资金支持，在实施过程中充分体现自上而下和自下而上相结合的原则。美国是社区自治模式的代表，在美国，只要不影响地区和国家的整体发展，每个社区都有权决定自己的发展特色。因而，通过听证会征询社区成员关于社区建设规划、土地利用开发等事项的意见是社区自治模式下经常和必经的议事程序。3.混合模式混合模式是介于以上两种模式之间的一种模式。社区具有一定的独立管理职能，政府对社区的直接干预较少，而主要负责规划、指导和经费支持，官方色彩和自治特征在社区发展的许多方面交织在一起。日本是混合模式的典型代表，在日本由自治省专门负责社区工作，地方政府设有社区建设委员会和自治活动课等相应机构。日本在城市基层设立的町会联合会和町会组织发挥着类似我国的街道办事处和居民委员会的作用，是一种带有行政色彩的自治组织。町会联合会的职能主要是收集和清运垃圾、青少年教育以及与警察机构、地方政府合作维持和改善社会治安。町会主要承担社区管理的日常事务，如环境管理、社区治安、青少年教育、办理国民健康保险、办理社会福利、代收税款及对保释人员的教育跟踪和刑释人员的就业安置。（二）社区管理模式对社区发展的影响社区管理模式是开展各项社区管理活动的基本操作平台，建立一套科学合理的管理模式对于提高社区管理的效率、促进社区的稳定和协调发展有着至关重要的作用。这些重要作用主要表现在以下几个方面:1.社区管理模式直接影响到整个社区管理的效率科学的管理模式能够及时、快速、有效地解决社区运行中出现的相关问题；反之，问题就会越积越多，使社区建设和发展难以顺利进行，长此以往还可能引发社会混乱。2.社区管理模式的好坏直接影响到整个社区管理的运作成本科学的管理模式不仅有利于解决社区出现的问题，而且能经济、快速地解决问题，低廉的管理成本能使社区和社会留出更多的财力开展其他更有意义的建设和发展项目。3.科学合理的管理模式有利于建设良好的社区环境良好的社区环境易形成和谐的社区氛围，增进社区居民的身心健康，改善居民的生活质量，从而极大地促进社区居民个人的发展和全面提升个人素质。4.科学的管理模式能够保证社区的长期稳定健康发展社区发展是一个长期过程，在这个过程中会不断出现一些新的更复杂的问题，只有建立科学的社区管理模式，才能及时解决出现的问题，保证社区的长期健康发展。总之，科学的社区管理模式对社区发展的影响是多层次和全方位的，它在实际运行过程中所发挥的作用是巨大而难以估量的。三、我国社区管理一般评价新中国成立后，我国每个城市都建立起由“街道”和“居民委员会”组成的区域组织体系，每一个街道和居委会都有其明确的地域范围，并行使由法律和政府规定的职责，开展各项工作。“街道”作为城市行政区划的最基层行政区，既是政府行政管理的基层区域，又是社会生活的区域性社会。政府在街道设置办事处，通过办事处来管理各种事务。街道办事处作为政府行政机构的最基层组织，既是行政管理主体，又是社会管理主体，其任务是办理市、市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。它既具有政府职能，又具有社会职能，是一个全能型组织。我国从20世纪80年代开展创建新型社区活动，同时进行了理论研讨和实验，90年代前后北京、上海、沈阳、青岛、石家庄、宁波等地率先开展了新型社区建设，2000年底经党中央、国务院同意，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办23号文件）。可以说，我国的社区管理是国家经济、政治体制改革的产物。社区管理组织作为承接由企业和政府剥离出来的部分社会管理职能的有效载体，弥补了由计划经济向社会主义市场经济转轨、传统社会向现代社会转型时期出现的城市管理缺位。社区管理不仅有助于政府转变“全能型”管理模式，更好地将着眼点集中在对城市的宏观管理和社会服务上，而且有利于扩大基层民主，保障人民群众直接行使民主权利，充分调动城市居民“依法管理自己的事业，创造美好幸福生活”的积极性，从而形成政府与社区管理组织的良性互动。根据我国目前社区管理的状况，从社区管理活动的主体差异出发，可将社区管理模式分为政府导向型、市场导向型、社会导向型三种类型。1.政府导向型管理模式这种管理模式是以政府为核心，在现阶段主要是以城市区人民政府下派的街道办事处为主体，在居委会、中介组织、社会团体等各种社区主体的共同参与配合下对社区的公共事务、社会事务等进行管理，其实质是为强化基层政府的行政职能，通过对政治、社会资源的控制实现自上而下的社会整合，其社区管理范围一般为街道行政区域。这种模式的优点在于凭借坚实的政治、经济资源，条块结合、以块为主的行政管理网络在社区建设中发挥主导作用。长期来看，这种政府办社会的方式，有“全能政府”、社区“单位化”之嫌，抑制了民间的活力，从而降低了政府的工作效率，增加了政府的财政负担，政府机构有再度膨胀的趋势（社区基层机构吃皇粮的人越来越多），从根本上有悖于社区管理的发展方向。2.市场导向型管理模式即通常所说的“物业管理模式”。自1981年3月全国第一家物业管理公司（深圳物业公司）成立至今，物业管理行业在中国从无到有并迅速成长壮大起来。虽然这一管理模式还不够成熟，其结构体制和运行机制还存在许多不完善的地方，但从目前的发展态势来看，它已经成为城市社区居民日常生活中一种重要依托。其优点是社区的建设和管理由于引入了市场竞争机制因而表现出了一定的生命力。缺点是当前的物业管理不规范，亟待加强管理。此外，这种市场化运作的管理模式毕竟不能覆盖小区中的社会管理和行政管理，还不能说是一种完全意义上的社区管理，其地域的范围一般只为封闭性的生活小区。3.社会导向型管理模式这一管理模式可称为社区居民自治模式，主要是指以社区居民为核心，联合社区内各种主体组织、机构，共同参与社区事务的管理，实行真正的民主自治管理的一种模式。这种模式以沈阳市社区自治性体制创新为代表，其优点是能够调动社区内居民广泛参与社区事务的积极性，使社区居民真正成为社区的主人，管理自己的事务，有利于社区居民对社区的认同感、归属感的形成，有利于形成良好的社会风尚，避免了“全能政府”的难以为继和市场的间或“失效”。不足之处在于，从现阶段社区管理实践看，离开政府的引导，离开法律的规范，社区自治有流于形式、纸上谈兵之嫌。四、国外城市社区管理模式的类型和主要特点（一）国外城市社区管理的主要模式1.美国城市社区管理模式美国政府对社区的干预主要以间接的方式进行，在这种模式下，社区发展规划仍由政府部门负责编制并拨专款加以实施，但在规划过程中却充分体现自上而下与自下而上相结合的原则。（1）非营利组织是美国城市社区发展的主力军。非营利组织在联邦、州和城市社区等各个层次间都建立了组织网络，并开展了形式多样的社区服务和社区发展项目。目前，美国有一百多万个非营利组织遍布全国各地，他们组织严密、机构健全、运作规范，社区规划较为严格合理。