陈振明《公共政策分析》第13章-政策分析方法：公共政策的经济学分析

公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析公共政策分析陈振明主编公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析第13章政策分析方法：公共政策的经济学分析公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.1政策分析的经济学基础13.1.1经济学的定义我们倾向于将经济学定义为：“研究社会如何管理自己的稀缺资源”。它所研究的经济问题，包括以下四个方面：（1）生产什么，即总量为既定的生产资源用来生产哪些产品和生产多少。（2）如何生产，即如何组织生产使生产要素得到最有效率的使用。（3）为谁生产，即生产出来的产品如何在消费者、企业、政府和其他经济组织之间进行分配。（4）既定的社会资源总量是否被充分利用以及如何得以充分利用。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.1政策分析的经济学基础13.1.2经济学的分类按其研究对象分：微观经济学和宏观经济学按其研究手段分：理论经济学和应用经济学按其研究方法分：实证经济学和规范经济学13.1.3经济学与政策分析的相关性公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.2政策研究的经济学途径13.2.1政策研究的经济学途径的内容所谓政策研究的经济学途径，也就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共决策问题。按照阿马切尔（RyanC.Amacher）在《经济学和公共政策》一文中的概括，政策研究的经济学途径的基本内容是：（1）经济理论是实证的或非规范的，它由事实命题而不是价值判断所组成。这就意味着经济学要为决策者提供实证的知识，而不是某些“应该”的指导；（2）经济学理论解释某些事件的结果，它允许“如果Ａ，则Ｂ”一类的问题，一般并不预言Ａ的出现；（3）经济学家倾向于用私人市场过程来解决社会问题；公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.2政策研究的经济学途径13.2.1政策研究的经济学途径的内容（4）经济学家倾向于花大量的心血去澄清各种选择，并使特定选择的机会成本尽可能清楚；（5）经济学家更有可能认识到现存的选择中的替代机会；（6）与第5点密切相关的一点是，经济学家使用渐进的和边际的途径；（7）经济学家倾向于用个人的途径来做社会分析；（8）经济学理论对所有经济系统和体制背景都是适应的。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.2政策研究的经济学途径13.2.2经济学的基本假定和概念1.经济学的基本理论假定（1）“经济人”假设（2）资源的稀缺性（3）信息的不完全、不对称（4）交易费用大于零（5）外部效应普遍存在公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.2政策研究的经济学途径13.2.2经济学的基本假定和概念2.政策分析中常用的经济学概念政策分析的过程中经常采用一些重要的经济学概念，包括“自由市场模式、成本、收益、主体资格、外部性、弹性、边际分析和公正”等。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.2政策研究的经济学途径13.2.3几个主要的经济学分析框架1.微观经济学框架微观经济学框架即通过对微观个体经济单位的经济行为的研究来说明现代西方市场机制的运行和作用，以及改善这种运行的政策途径。这一框架由以下理论构成：价格理论、消费者行为理论、厂商生产理论、成本理论、分配理论及微观经济政策分析与制定等。2.宏观经济学框架宏观经济学框架是政策制定者运用总量分析方法及宏观经济模型，分析社会总体的经济行为及其后果，制定各项宏观经济政策，实现促进就业、稳定物价、促进经济增长等社会目标。这一框架包括整个社会的产量、收入与价格水平理论、失业与通货膨胀理论、经济周期理论、经济增长理论及宏观经济政策等理论。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.2政策研究的经济学途径13.2.3几个主要的经济学分析框架3.福利经济学框架福利经济学的框架是建立在社会选择标准的基础之上的，这包括配置效率或帕累托效率、满足这项原则的必要条件、公平理论及实施的原则、社会福利函数及各个学派的公式、社会最优选择等等。4.制度经济学框架制度经济学框架在公共政策分析的运用，在中国的制度变迁中体现得尤为明显。新制度经济学研究“制度运转的费用”，通过对交易费用的高低判断制度的运行效率，还可以用“制度变迁的成本”或“改革成本”来判别不同改革道路的优劣。制度经济学框架为中国渐进式的改革提供了可借鉴的理论基础及改革思路。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.3公共选择理论13.3.1公共选择理论的界定13.3.2公共选择理论的兴起公共选择理论产生于20世纪40年代末，而它作为一个学派或思潮的兴起则是60年代末70年代初的事。1.公共选择理论兴起的背景及原因20世纪40年代末50年代初，三个年轻的美国经济学家——詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗和保罗·萨缪尔森将经济学的分析方法应用于政治领域，力求解释民主政治和社会选择（公共选择或公共政策）的过程。他们的思想后来发展成为人所共知的公共选择理论、社会选择理论和公共物品理论。公共选择理论则认为，人们必须破除凡是国家政府都会全心全意为公共利益服务的观念，不应视政府为应公众要求提供公共物品的机器，而要看到政府既是由个人选出的，也是由个人组成的群体。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.3公共选择理论13.3.2公共选择理论的兴起2.公共选择理论的思想渊源（1）维克塞尔的财政理论（2）意大利的公共财政学派（3）18—19世纪的投票数学研究（4）以亚当·斯密为代表的古典政治经济学（5）美国开国元勋们的联邦主义观点与宪法观点3.公共选择理论的学派及主要代表人物根据研究方法和主要理论观点上的差别，可以把公共选择理论分为三个学派，它们是罗切斯特学派、芝加哥学派和弗吉尼亚学派。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.3公共选择理论13.3.3公共选择理论的主题和方法1.公共选择理论的主题公共选择学者提出了种种的理论，如非市场决策论（公共决策论）、代议民主制经济理论、国家理论、政党理论、利益集团理论、寻租理论、官僚制理论、政府扩张论、政府失灵论、俱乐部理论、以脚投票论、财政联邦制论、立宪经济理论等。核心是公共决策或公共物品的生产与提供理论。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.3公共选择理论13.3.3公共选择理论的主题和方法2.公共选择理论的研究范围皮科克（AlanPeacock）把公共选择理论的研究范围划分为三大政治市场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场。在初级政治市场上，政治家把政策卖给选民，选民则为政治家支付选票。这个市场上的供求分析构成公共选择理论的基本原理，这些原理包括分析各种不同的投票制度的结果，如一致同意的选举制度、少数服从多数的选举制度、中间投票人定理等。在政策供给市场上，官员为了实现当选政府的政策目标将提供不同的行政手段。对这些手段的供求分析构成官员经济理论、政府增长理论和政府失灵理论等。在政策执行市场上，主要分析政策执行给一些人带来的影响，如纳税人、领取福利的人、获得行业补贴和养育补贴的人、向政府供给商品的人，这些人或多或少被动调整自己的行为来适应法律的要求。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.3公共选择理论13.3.3公共选择理论的主题和方法3.公共选择理论的研究方法公共选择理论主要是运用了经济学的分析方法来研究政治问题。它的研究方法归纳起来主要有以下三点：（1）“经济人”假设（2）个人主义的方法论（3）交易政治学公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.3公共选择理论13.3.4对公共选择理论的评价公共选择理论对于公共政策研究具有可供借鉴之处：（1）公共选择学者从经济学的假设、理论和方法入手来研究政治和公共决策问题，为公共政策和政治学研究提供了一个新的视野、新的研究途径；它用方法论个人主义来取代作为传统政治学主导途径的方法论集体主义，是对公共政策研究政治学途径的有益补充或扩展。（2）公共选择学者丰富了当代政策科学和政治学理论，如它的非市场决策理论、政府失败论、国家与政党理论、投票规则的损益分析、官僚体制与代议制民主的分析，扩展或补充了当代政策科学和政治学的理论研究。（3）有助于对当代西方国家公共政策过程的本质及其局限性的认识，也加深了对人类公共决策过程及其规律性的认识。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.4政策分析中的经济学办法13.4.1成本-效益分析方法1.政策分析中成本、效益的含义成本是为了一定目的而付出的（或可能付出的）用货币测定的价值牺牲，它可包括：劳务成本、工程成本、开发成本、资产成本、资金成本、质量成本、环保成本等。效益就是人们在有目的的实践活动中所费与所得的对比关系。公共决策中的效益，有以下几个特征：1）经济效益与社会效益的统一；2）宏观效益和微观效益的统一；3）直接效益与间接效益的统一。成本-收益分析包括：1）直接收益与成本、间接收益与成本；2）内部收益与成本、外部收益与成本；3）有形收益与成本、无形收益与成本。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.4政策分析中的经济学办法13.4.1成本-效益分析方法2.成本—效益分析的步骤与方法成本—效益分析的过程包括五个步骤：第一步：识别阶段，判断某一项目可以达到机构所希望的目标。第二步：调查阶段，主要是了解能实现该目标的各项可能的投资方案。第三步：收集信息阶段，主要是获取有关各备选投资方案效果的资料。第四步：选择阶段，针对定量财务指标分析、定量非财务指标分析以及定性指标分析，采用不同的分析方法。第五步：决策阶段。要以上述次序为依据，并要看限制条件情况而定。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.4政策分析中的经济学办法13.4.1成本-效益分析方法成本—效益分析有许多种具体方法，可以分为如下两种情况来加以讨论：（1）贴现的分析评价方法：其是指考虑货币时间价值的分析评价方法，亦被称为贴现现金流量分析技术。1）净现值法（以NPV代表）：其是指特定方案未来现金流入的现值与未来现金流出的现值之间的差额。2）净现值率法：净现值率和净现值的不同，在于它不是简单地计算投资方案未来的现金流入的现值同它的原投资额之间的差额，而是计算前者对后者之比。3）内部收益率法。（2）非贴现的分析评价方法：非贴现方法不考虑时间价值，把不同时间的货币收支看成是等效的。这些方法在选择方案时起辅助作用。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.4政策分析中的经济学办法13.4.1成本-效益分析方法3.成本—效益分析的作用和局限性“成本—效益分析”的适用范围是很有限的。它是一项艰难的工作。因此，成本—效益分析对于那些如防洪、电力生产、邮政、某些运输和娱乐设施等，也就是说对主要是经济性质的、有形的、可以用货币测量的公共政策更为适用。对于公共政策的经济分析来说，成本—效益的作用是十分重要的，它可以纠正两个广泛存在而又肯定会带来不良后果的倾向：一是它有助于纠正那些只顾需要，不顾成本的倾向；二是它也有助于纠正那种只考虑成本，而不管效益如何的倾向。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.4政策分析中的经济学办法13.4.2成本-效能分析方法其要点是根据方案或项目预期的结果的成本与效能来评估每个方案或项目的效果。成本—效能法与成本—效益分析法的主要区别在于，是根据方案或项目预期经过的成本与效能来评估每个方案或项目的效果，不用货币单位来计算备选的方案的社会效益，只需计算每个备选项的有形成本，并以成本最低为择优的标准。公共管理硕士（MPA）系列教材公共政策分析13.4政策分析中的经济学办法13.4.3公共定价法公共定价法就是把市场等价交换原则引申运用到公共劳务的提供和使用中去，通过制定和调整公共劳务的价格或收费标准，适当地约束和限制社会对该公共劳务的消费量，从而使公共劳务得到最有效、最节约的使用，以达到提高公共支出收益，提高财政资金使用效益的目的。公共定价方法可以包括：平均成本定价法、负荷定价法等。当然，需要注意的是，公共定价法也只是适用于可以买卖的、采用定价收费方法管理的公共服务部门，并且在运用时还必须制定正确的价格政策，才能达到社