行政管理-官僚制内幕-唐斯

第四讲官僚制内幕小组成员：艾山李真杨国翠宋宪杰哈生明韦五州胡慧文《官僚制内幕》-------InsiderBureaucratic安东尼·唐斯（AnthonyDowns）安东尼·唐斯（AnthonyDowns），美国著名政治学家、经济学家，公共选择理论的主要代表人物之一，现为美国著名的非营利研究机构布鲁金斯学会经济研究所高级研究员。提出著名的唐斯定律（DownsLaw）。唐斯著述颇丰，目前已在民主、官僚制、房地产等领域发表论文和评论五百多篇，出版著作二十多部，其中最有影响的著作是《民主的经济理论》和《官僚制内幕》。安东尼·唐斯不仅是个严谨的理论家，而且是个优秀的演说家，他用幽默、生动的语言在数百个不同类型的组织中发表了一千多场演说。作者简介历史背景1957年，正值西方行政学的批评和转变时期，专家学者对官僚制的批评越来越多，这其中还包括著名的帕金森定律。在这种潮流下，唐斯在《民主经济理论》中第一次把经济人的假设运用到了政治行为的分析中，对官僚制进行了论述。而到了1966年，公共选择学派进一步发展，同时政策科学也在西蒙的倡导下逐渐成熟，成为了一门显学。因此，唐斯在此时把公共选择学派经济人的假设运用到官僚行为分析中，如他自己所说，想发展一套理论，让人们能预知官僚行为，从而进行科学决策。官僚主义或官僚主义现象的一种别称。源于英国学者C.N.帕金森所著《帕金森定律》一书的标题。即：在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。这条定律又被称为“金字塔上升”现象。帕金森定律开创性地将经济学理论思想引入政治学研究，被学术界誉为“政治科学的一部奠基性的著作”。安东尼·唐斯从政府，政党，选民的理性行为入手，分析了西方民主制度背后的经济实质，在“理性人”和“利益最大化”的经济学基本假设基础上，建立了一个理解公共政策和政府行为的理论模型，提供了分析西方民主制度的暂新视角，从而阐明了西方民主制度的运行机制，内在动因及其局限性。民主经济理论经济学里，“合乎理性的人”的假设通常简称为“理性人”或者“经济人”。西方经济学家指出，所谓的“理性人”是对在经济社会中从事经济活动的所有人的基本特征的一个一般性的抽象。这个被抽象出来的基本特征就是：每一个从事经济活动的人都是利己的。也可以说，每一个从事经济活动的人所采取的经济行为都是力图以自己的最小经济代价去获得自己的最大经济利益。理性人本书构建了一种有用的决策理论，该理论通过对官员动机、行为模式等方面的分析来帮助人们认识官僚组织的行为，从而提高决策质量。作者将官员分为权力攀登者、保守者、狂热者、倡导者、政治家等五种类型，在此基础上，分析官员的动机、目标和行为对官僚组织决策的影响，探讨官僚组织所承担的社会职能及其所处的环境对其结构、行为和决策的影响。在这部分析官员行为动机与官僚组织运行机制的经典之作中，作者用简明的语言为我们展现了一部美国版的《官场现形记》，让我们洞悉官员的心理与行为，把握官僚组织的决策机制，从而加深对官员和官僚组织的理解。全书的核心内容第1章导论第2章官僚组织的生命周期第3章什么是官僚制？谁是官僚？第4章官僚组织的必要性第5章官僚组织与环境的关系第6章官僚组织共同的内部特征第7章官员中的共同局限和偏见第8章官员的环境、动机和目标第9章官员的行为类型第10章官僚组织中的信息沟通第11章官僚组织中控制问题的本质第12章控制的程序与机制第13章僵化周期第14章搜寻与变革的基本动力第15章官僚组织中的搜寻问题第16章变革的历程第17章官僚组织的领域第18章目标一致、人员招聘与教化第19章官僚组织的意识形态第20章无知对政府预算过程的影响第21章增长的官僚政治、社会效率和个人自由第22章本书假设概览全书框架基本问题界定官员行为分析官僚组织行为分析本书构建的理论基础官僚化官员（以及其他社会代理人）试图理性地实现他们的目标。每一个官员都在很大程度上受到个人利益的驱动，即使在纯粹地以官方的身份行动时也不例外。每一个组织的社会职能都会很强烈地影响着它的内部结构和行为，反之亦然.三个中心假设：2020/4/13本书构建的理论环境信息是昂贵的，因为需要花时间、精力以及金钱来获取数据并理解其蕴含的意义决策者在决策时间、能够同时考虑的议题、获取解决相关问题的信息等方面的能力是有限的。虽然一些不确定性能够通过获取信息来消除，但是，在决策制定过程中仍然存在着大量的无法避免的不确定性。基本问题界定组织官僚组织官僚官僚制第一模块2020/4/13组织：是指由有意识地相互协调的两个或者更多个人的行动或力量为达到特定目的而创建的系统。官僚组织的特征：①必须是大型组织②组织的绝大多数人员都是全职人员，并且他们的大部分收入都依靠其组织中的工作③组织产出的主要部分并不能直接或间接由组织外部的市场通过权威机制来评估④初期雇员的提升、雇佣和评估基于他们在组织中的职责而定官僚：①官僚能够为非官僚组织工作②不是所有官僚组织中的成员都一定是官僚③不管怎样，我们使用的官僚一词并没有贬义官僚制：①通常指一个特别的制度或制度的分类，也就是“官僚部门”②它也意味着一个在大型组织内配置资料的特定方法，也就是“官僚化决策”③有时它意味着“官僚化”或者区别于其他组织形式的“官僚组织特性”官僚生命周期第一：官僚组织首先由倡导者或者狂热者所支配；第二：它通常经历一个迅速发展的早期阶段；第三：必须开始寻找外在资源支持，以求生存。官僚生命周期权利攀登者、保守者、倡导者、狂热者、政治家官僚组织形成快速发展发展缓慢或停止官僚组织的消亡官僚组织的必要性市场经济的民主社会中需要政府职能的原因：•巨大的外部收益或成本•不可分割性收益•收入的再分配•垄断的管制•保护无知或弱势消费者•市场经济的不稳定性或缺陷•开发无组织的领域•创立法律以及其他社会规则•维持政府自身的运作非民主社会中政府职能•与民主社会相似的职能•基于同样的原因，非民主社会必须由非市场导向的组织来执行许多民主社会中类似的基本组织职能。•统治精英的政府控制•每一个政府都试图在其统治人们的思想建立其权威的合法性。非民主社会通常设立特别的组织或强化统治者的合法性，并且提供将被统治者的思想、意见和愿望传达给统治者的渠道。政府的非市场职能为何不能由非官僚组织履行？•现在由政府机构提高工的非货币福利服务将仍然官僚由组织来提供；•需要通过官僚组织的管制来获得一些市场利益，因为这些市场利益不能与非市场利益的获隔开来；•前面描述的许多政府职能无法进行市场分割，因此他们必须完全由官僚组织来承担。•------------这个推理并不意味着所有社会需要的官僚组织必须被政府拥有或由政府来运作；•-----------社会需要官僚组织来执行一些政府职责的事实，并不意味着所有的现在由政府履行的职责的必须由官僚组织履行官僚组织的职能分类依据•官僚组织职能被界定的清晰度•理解官僚组织的行为结果并评估其有效性的难易程度•官僚组织的内部技术环境在一定时期的稳定性•官僚组织的外部环境在一定时期的稳定性•不同职能运作的相互依赖性•职能的复杂性•职能的范围，即职能所包含不同活动的幅度•官僚组织环境的权威设定，即其制度环境的本质官僚组织的内部维度•沟通系统•智能（信息搜集）系统•权威的分配，包括正式的和非正式的•资源配置系统（预算系统）•确定官僚组织目的和职能的程序•官僚组织的创造力：创新的方法和创新的态度•官僚组织职能的内部划分•官僚组织在规模、技术方法、社会功能上的稳定性。包括它的总体成长或衰落•与外部环境互动的方法•官僚组织中官员的混合类型，包括受某种特殊类型支配的程度(P48)官僚组织的权力设定官僚组织共同的内部特征第一：一个正式权威的等级结构；第二：等级的正式沟通网络；第三：广泛的正式规则系统；第四：非正式的权威结构；第五：非正式的和个人化的沟通网络；第六：履行职能的非人格化；第七：官员中存在强烈的个人忠诚和个人投入，特别是等级结构中的高层。官员行为的剖析共同的局限与偏见环境、动机和目标行为类型第二模块官员行为的剖析----共同的局限与偏见西蒙在其提出的有限理性决策模型中，指出决策者的手段目的存在矛盾，决策时由于客观条件限制，只能追求有限理性和满意标准。唐斯在书中对西蒙的观点进行了细化，认为决策者决策时面临局限，这些局限源于时间、信息获取、官员能力的不足。但与西蒙不同的是，唐斯还指出了影响决策的主观因素，即官员出于自身利益的考虑，会在信息传达、方案选择、命令遵从和责任承担方面产生偏见2020/4/13官员行为的剖析---决策的内在局限性•投入决策的时间都是非常有限的；•决策的信息都是有限的；•他们不可能同时考虑所有领域；•每一个决策者针对每个问题最初所能运用的信息量，仅仅是某个专题这中所有潜在信息中的一小部分；•获取和运用成本会随着数据的增加而急剧增长；•许多重要方面的信息根本是不能获取的。2020/4/13官员中共同的偏见•倾向于歪曲传达给他上级的信息；•每一个官员对于他职位上要求处理的政策和供选择的行为方案，总是表现出带有一定偏见的态度；•每一个官员在他遵从上级指示是都会有不同程度的改变，这取决于那些指示是不是有利于自身的利益；•每一个官员在寻找增加自己的责任和接受有风险的职责方面存在很大差别，这取决于其自身的特定目标。官员的环境结构、动机和目标官员的环境结构等级框架上下级关系的重要性官员的动机追求“效用最大化”的官员个人自利的原理职责和动机之间的差异官员的一般动机如何为提供公共利益服务官员类型及其理论上的角色官员的类型特殊类型的个体官员运用五种理论模型预测官僚行为五种官员类型在整个理论中的意义(P84-92)2020/4/13测量官员绩效的标准往往存在四个方面的局限性•只有成员间的绩效可以独立测量时，才能使用；•一个官员的职责，常常只有一部分能够进行客观测量，因此，客观测量的使用必然夹杂着非客观的评估；•客观绩效评估可能失效，特别是当一个官员的职责的重要部分不可测量的时候；•官僚组织中的客观标准几乎不能直接测量组织的最终“价值”。2020/4/13追求效用最大化的官员•我们理论中所有的相关主体——官员、政客、市民、官僚组织的客户等，都被假设为效用最大化者。•假设官员效用最大化，并不是以预测他们的行为，效用最大化事实上意味着人们对目标的理性追求，因此，为了预测官员的行为，我们必须知道他们的目标。2020/4/13职责与私人动机之间产生分歧的原因第一，社会中的个体不仅仅在其自身环境的劳动分工（即他的主要职责）中履行他的正式职责，也扮演着许多其他角色。这些角色所产生的渴望、态度和行为，将不可避免地影响他在社会基本分工中的行为。第二，个人利益。只要个体之间存在利益差别，个人利益的主导地位就不可避免地在个体履行的社会职责和其他人的价值判断之间产生差异。官员的一般动机官员行为分析-行为类型完全自私的官员权利攀登者倡导者狂热者保守者政治家混合动机的官员P98-117官员行为分析-行为类型权利攀登者：寻求权力、收入和声望最大化。三种基本实现方式：晋升、扩张、跳槽P99-102官员行为分析-行为类型保守者：设法保持目前拥有的权力、收入和声望水平，紧紧把握住所有已经拥有的利益，并尽可能降低努力的程度，他们本质上是躲避变革者。P103-105官员行为分析-行为类型狂热者•是很拙劣的管理者，并且很少占据高层管理的位置，除非他们领导的官僚组织经过快速的扩张，使其快速上升到高层职位上。•倾向于将精力与资源投入到他们所拥护的政策中，而忽略其他职能；•渴望获得更多的资源以发展其所拥护的政策。P116-117官员行为分析-行为类型倡导者•倡导者倾向于再其权限中推动各个方面的进步；•具有两面派的态度，表面上倡导者的党派性极强，但内心却是一个公正的仲裁者；•只有那些能够对其专业领域产生重大影响力的职位，才能留住倡导者;•支持改革，企图扩张自身组织的职责，且更具长远眼光。P111-116官员行为分析-行为类型政治家对国家或社会忠诚渴望得到权力有大局观乐于通过一种