北京市建设工程质量监督执法工作手册

北京市建设工程质量监督执法工作手册（第一版）委托单位：北京市建设工程安全质量监督总站主编单位：中国建筑业协会工程建设质量监督分会北京工作部北京建科研软件技术有限公司编制日期：2011年11月前言2010年9月1日，住房和城乡建设部颁布的《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第5号，以下简称“5号部令”）正式施行。5号部令从监督机构定位、监督工作内容、监督工作程序到监督机构和人员的考核管理等方面，对工程质量监督工作作了比较系统、科学的规定，是指导当前和今后一个时期全国工程质量监督管理工作的重要纲领性文件。为进一步落实5号部令的要求，抓紧完善我市相关配套制度，强化工程质量监管的执法属性，落实各方责任主体的责任，提高监管的公正性和监管效能，明确实施抽查、抽测以及差别化监管的具体方式，确保对监督内容、程序的规定更具操作性，特制订《北京市建设工程质量监督工作执法手册》（以下称《手册》）。《手册》严格按照5号部令规定的工程质量监督内容和程序，初步开始探索以抽查为主、以行政执法为基本特征的工程质量监督模式，总结了目前工程质量监督工作中普遍采取的各种监督方式的具体特征，明确了工程质量监督检查的具体内容以及检查次数、检查项目、检查部位的确定方式，规范了质量监督执法工作程序，重新梳理了工程质量监督执法案由及相关施工规范及技术标准，以工程实体质量与质量行为两个角度为切入点创造性地编制了工程质量监督执法细则。与此同时，《手册》还突出了科学制定监督工作计划、规范填写监督抽查记录和依法出具工程质量监督执法报告在工程质量监督管理工作中的重要作用，使工程质量监督工作更具针对性，行政执法行为更具规范性，监督人员职责更具明确性，增强了监督执法工作的权威性和威慑力。《手册》的编制是当前我市工程质量监督管理模式的一次探索和尝试，希望通过此《手册》能够帮助新入职的工程质量监督人员尽快了解工程质量执法工作的运行流程及工作重点，能够促使目前在职的工程质量监督人员进一步反思当前工程质量监督执法工作中所面临的困惑与挑战，能够为工程质量监督机构充分履行监督执法职责，加快建立以抽查为主的监督模式，实施差别化监管，促进监管方式方法的转变，全面加强和改进工程质量监督工作，不断创新工程质量监督执法模式提供部分参考途径。“《北京市建设工程质量监督工作执法手册》编制调研课题”由北京市建设工程安全质量监督总站于2011年度开始组织实施，历经课题开题启动会及多次专家研讨会，在对广州、厦门、青岛、深圳等全国工程质量监督工作较好的省市进行深入调研的基础上，课题最终形成本《手册》等成果文件并于2011年11月15日通过课题评审专家组验收。评审专家组对《手册》予以了充分肯定，对课题项目评审验收情况一致认可，并建议在全市范围内推广。《手册》内容解释由北京市建设工程安全质量监督总站负责，主要编写工作由中国建筑业协会工程建设质量监督分会北京工作部及北京建科研软件技术有限公司负责。为提高《手册》编制质量，各相关单位在参考使用《手册》过程中，结合工程实际，认真总结经验，并将意见和建议反馈给北京市建设工程安全质量监督总站（地址：北京市丰台区西三环南路甲17号，邮政编码：100161），以供今后修订时参考。委托单位、编写单位和主要编写人：委托单位：北京市建设工程安全质量监督总站编写单位：中国建筑业协会工程建设质量监督分会北京工作部北京建科研软件技术有限公司审定组组长：金德钧审定专家：杨嗣信张元勃杨于北吴月华贾洪冯跃杨健康汪道金毛杰主编：丁胜副主编：黄卫东杨玉江王薇张晋波王玉恒编写人：蔡斌陶潜林胜甘绍鹏李波闫海泉雷海正白家璋潘金华耿强孙世如刘焕维陈伟高金枝马洪晔孙晓玲董长亮吴余安红印曲秀梅李国栋郝毅马英鹤宋勃岩目录第一章质量监督方式.......................................-1-第一节监督抽查.......................................-1-第二节差别化监督.....................................-3-第三节其他监督方式...................................-3-第二章质量监督工作内容..................................-4-第一节质量监督检查的内容.............................-4-第二节质量监督检查频次的确定.........................-6-第三节质量监督检查项目确定...........................-8-第四节质量监督检查部位的确定........................-10-第三章质量监督执法工作程序.............................-11-第一节质量监督抽查计划制定..........................-13-第二节日常监督执法检查..............................-14-第三节竣工验收监督执法..............................-15-第四节行政处理处罚程序..............................-19-第五节质量监督档案管理..............................-21-第四章质量监督执法案由汇总表...........................-40-第五章质量监督执法操作细则.............................-81-附录1建设工程质量监督执法检查项目表.................-296-附录2建设工程项目质量监督执法抽查次数测算案例.......-300-第一章质量监督方式工程质量监督方式从工程质量监督制度确立至今经历了不同的发展阶段，每一个发展阶段中的监督方式都是特定历史条件以及工程建设发展形势下的产物。从1984年工程质量监督制度确立伊始，我市工程质量监督方式先后经历如下发展阶段：第一阶段：以依靠企业自评为主，政府质量监督为辅的监管模式；第二阶段：由依靠企业自评转变为政府强制监管与企业保证结合；第三阶段：实施政企分开，工程质量监管职能回归政府，采取“工程质量等级核验制”，工程质量监督采取“定点式”监督模式，坚持“三到位”监督方式，由工程质量监督机构对建设单位申报竣工的工程进行质量核定，核发《建设工程质量合格证书》；第四阶段：由“工程质量等级核验制”转变“工程竣工验收备案制”，工程质量监督开始以“巡查、抽查”为重点形式。当前，建设工程质量监督工作面临新的发展形势，吴慧娟司长在5号部令宣贯会上的讲话中将该形势总结为“任务重，要求高，问题多”，即工程建设规模不断扩大，工程建设水平和要求不断提高，在这种形势下做好工程质量监督工作，任务很重；工程质量直接影响人民群众生活质量和生命财产安全，关系人民群众最现实、最关心、最直接的利益，全社会对工程质量的关注和要求也越来越高；工程质量通病普遍存在且工程质量水平不平衡，存在较大的地域区别和城乡差别，工程质量监管总体上还不能满足经济社会发展的要求。正是在这种形势下，2010年8月住房和城乡建设部发布了5号部令，进一步明确了以抽查和抽测为主要方式、以行政执法为基本特征的工程质量监督模式。监督执法人员的工作职责，一方面是对工程参建主体依法履行质量责任的行为进行监督，另一方面是对发现的违法违规行为依法进行查处，并督促责任主体进行整改。质量监督执法人员在对建设工程监管时，以抽查的方式为主，遵循差别化的原则。第一节监督抽查随着北京市城市化进程的进一步加快，工程建设事业蓬勃发展，工程建设规模大幅增加，施工技术难度不断增加，根据北京市统计局数据，2005年至2010年期间，我市房屋建设工程开复工面积呈逐年增加趋势，其中，2010年开复工面积达到15572.1万平方米，同比提高了8.3%，是“十一五”时期最高规模；而工程质量监督执法人员数-1-量由于编制、资金等条件的限制，并未进行相应的扩充，据2010年年底统计，全市实有工程质量监督人员432人，导致建设工程规模与监督执法力量不相适应。传统的以工程项目为单位、以定点监督为主的监督模式已经不能完全适应当前的新形势和新要求，制约了监督作用的进一步发挥和监督工作的可持续发展。鉴于传统的监督方式存在的问题和缺陷，5号部令明确规定了工程质量监督的抽查监督方式。所谓监督抽查可以是对所监督工程中抽查某一个或几个工程，也可以是对一个具体工程抽查某一项或几项内容，但无论是对工程质量的抽查还是对某一具体工程某项具体内容的抽查，都是建立在科学的数据统计和监督执法工作计划要求基础上的抽查，具有客观性、科学性、计划性，不是监督执法人员在施工现场随意确定、随意抽取的行为。对工程的抽查，是指在一定时间由主管部门统一组织，通过科学的方式、方法随机确定受检工程的工程质量检查活动。在确定所抽查工程时应当充分结合现有监督执法工作资源、监督执法人员数量、有效工作时间以及被查工程自身特点等因素。对工程内容的抽查，是指主管部门在检查一项工程时，根据有关工程技术标准及规定，结合工程规模、所处的施工阶段、所具备的施工技术特点和技术难度，对涉及工程主体结构安全和主要使用功能的工程实体质量、工程参建单位履行质量责任的行为以及有关工程质量的文件、资料等随机进行的抽样检查活动。监督人员到现场不是代替企业直接控制工程质量或进行质量把关，而是进行监督执法检查。严格执行有关法律法规和工程建设强制性标准，是工程参建各方的职责，监督人员不可能对工程的各个方面全面检查，只能通过抽查部分环节，发现有关责任主体和责任人存在的违法违规行为，责令改正，并依法进行处罚，以督促工程参建质量责任主体自觉履行质量责任。质量监督部门在开展质量监督工作时，针对报建工程，应全部进行监督，监督的内容应采用抽查的监督方式，对所监工程参建单位履行质量责任的行为以及有关工程质量的资料文件和工程实体质量等进行检查。在检查一项工程时，根据不同施工阶段，结合本工程的特点，从监督内容的范围内抽查本次检查应该检查的内容，抽查的内容需要检测时，应委托具有资质的检测单位抽样检测。通过随机抽查工程，事先不定点、不定期、不提前告知，并以科学的统计数据确定检查内容，一是可以避免受检单位做表面文章，监督人员更容易看到真实的情况，从而增强监督检查的有效性和威慑力。二是可以更加灵活、合理地配臵监督资源，在一定程度上缓解监督工作量不断增大与监督力量严重不足之间的矛盾，提高监督效率。-2-第二节差别化监督抽查监督方式以其不定点、不定期、不提前告知的随机特性，避免受检单位弄虚作假敷衍应对检查，确保了监督执法工作的公正性，但也正是由于其随机性导致了其抽取行为的盲目性，对所抽取的工程进行监督执法检查的结果之间并没有可比较性，一方面由于工程特点各异，难以形成总体监督执法检查结论，不利于从面上对工程质量情况进行整体把握，另一方面，对特点各异的工程进行监督检查使监督执法人员难以把握统一执法尺度，需要一种全新的监督方式弥补上述缺陷。从建设工程实际情况来看，不同的建设工程项目规模各不相同，工程重要程度也有差别，同时参建单位的信誉和质量保证能力参差不齐，这就需要对不同的建设项目、不同的参建单位进行不同频次的监督执法。与抽查监督方式相适应，监督执法人员还需遵循差别化的监督执法方式。差别化监督，是工程质量监督执法机构根据工程规模、重要性及工程参建单位的信誉、质量保证能力等情况实施分类监督。对重要工程、住宅工程特别是保障性住房和信誉差、质量保证能力弱的企业，要加大抽查频次；对带有普遍性和比较严重的质量问题，要加大抽查力度。差别化监督针对性较强，一方面能够更好的利用有限的监督执法资源，另一方面能够促使参建单位形成自律的机制。对重要工程、规模大的工程加大抽查频次，能够提高参建单位对工程的重视程度，一定程度上能促进重要工程、规模大的工程的整体质量；对企业信誉、质量保证能力差得企业加大抽查频次，能够在一定程度上促进企业为摆