运用PPP模式推动管廊建设_住建部深圳公布

运用PPP模式推进地下综合管廊建设焦军2015年10月关于大岳咨询大岳咨询成立于1996年，是中国著名的城市发展咨询机构。公司主要从事PPP咨询，包括基础设施的投融资咨询、基础设施企业及平台公司改制与管理咨询、新城与开发区建设的投融资与管理咨询、政策和体制研究咨询。服务领域包括供排水、环境卫生、燃气热力、发电、交通通讯、土地一级开发、新城、开发区、大型综合开发项目以及世行和亚行业务。公司有咨询专家150余人，已经为120多个直辖市、省会城市和副省级城市以及地县级城市的约500个项目提供了咨询服务，同时进行中的项目过120个，涉及总投资额超过2000亿元。历史上，公司完成的北京第十水厂BOT项目、合肥王小郢污水厂TOT项目、兰州供水集团部分股权转让项目、北京地铁四号线PPP项目、国开行战略咨询项目等多个项目成为行业标杆，对行业变革产生了深远影响。大岳在原建设部2002年推动市政公用市场化改革工作中发挥了关键作用，全面参加了发改委和财政部最近两年PPP政策法规的制定。在国家推广PPP的新时期，公司2015年协助多个地方政府申报财政部第二批PPP示范项目入选超过50多个。在住建部的10个首批管廊示范项目承担了3个项目。•第一篇地下综合管廊概述与总体解决方案探讨•第二篇PPP模式概述与在管廊项目应用与案例3从国内大城市-城市内涝说起：国外：多雨城市：伦敦、巴黎、慕尼黑、纽约拥挤城市：东京、高寒城市：蒙特利尔为什么大力推动管廊建设-多种原因，需求和问题1、解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展，有利于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，有利于增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。-国办发〔2015〕61号2、有利于各类管线的维护、运营管理、延长寿命。地下空间的低耗能性、易封闭性、内部环境易控性，有利于城市基础设施的现代化，信息化、智能化升级。3、美化城市空间环境。消除反复开挖造成的资源浪费、对市容、交通以及生活的不良影响。使空间利用更充分、紧凑、同时能降低路面翻修、工程管线的维修费用。4、开发利用地下空间，升级排水系统解决城市内涝，作为海绵城市建设子系统。综合管廊优点管廊建设和运营的产出和效益output：（至少7个专业7种效益，从管线自身、运营的物质能量、周围环境、城市、社会经济等等）：1.减少管线直埋费用：2.寿命延长费用：3.节约更新改造费用：4.节约管线维修费用：5.运营效率提高：6.节约城市建设用地（地上地下空间）：7.环境效益高：1、技术规范仍不完善。对各类管线的分支等技术细节的处理考虑不够充分，从技术上不能完全从根本解决各种管线特别是电力电缆、天然气共沟运行中存在的安全隐患，对各种管线共沟运行相互间造成的影响未能进行全面评估。——国家正加紧提升行业水平，建设部已于2015年6月升级了管廊新国标和技术规范。2、初期投入和综合造价较高，费用分摊方式各地不同，涉及到不同企业的利益，建设及维护费用的分摊将给长期维护带来各种不确定因素。市场化价格机制的形成需要一个过程。——投融资模式与市场化仍在探索中，PPP是可行的好办法。3、系统复杂。运行维护关系复杂，事故抢修和责任认定难度大。多种管线共沟将带来事故的几率增大，综合管廊的投资方、建设方、运营方以及各管线单位难以划分清晰运行维护责任，而一旦出现问题，责任认定和经济赔偿难度较大。——可通过技术、管理、法规手段逐步解决。综合管廊的难点大岳公司金永祥总经理在住建部《城市地下综合管廊建设工作座谈会》上的发言要点1.规定管廊收费仅有入廊费和维护费不够合理。管廊收费应该和管廊建设带来的收益相对应，比如还有管网寿命延长、漏损、更新改造节资等等。2.传统的融资渠道遇到了困难，社会资本是不错的选择，而且对减少投资浪费有积极意义，财政部讲PPP有助于实现国家治理现代化。3.吸取我国已有的几千个PPP项目的经验教训可以少走弯路。光靠政府不行，国际上也是咨询公司发挥专业作用，应大力发展高水平中介机构，而不是简单找几个文件抄来抄去。9关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知财政部、住建部财建〔2015〕29号一、总体目标：1.完善制度机制、2.转变供给方式、3.创新政府投融资模式；二、基本原则：1.坚持公共利益优先、2.坚持规范运作、3.使用者付费为主：三、明晰PPP项目边界，“-----地下综合管廊项目应按照满足各类管线功能需要和运行安全的标准建设，配套完备的附属设施和预警监控系统，统筹规划安排所有管线入廊，明确管廊运营主体与管线单位责任范围，确保管廊有效运行。”10PPP的系统性与关键问题-交易结构与价格机制地下综合管廊（又名共同沟-CommonUtilitytunnel），是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。综合管廊是合理利用地下空间资源，解决地下各类管网布置困难的有效途径，在国外日本及欧洲国家已有近五十年的发展历史，而国内部分城市近年来开展了小范围的试点建设。目前国内实施的“地下综合管廊”方式是把市政、电力、通讯、燃气、供水排水、热力等各种管线集于一体，在城市道路的地下空间建造一个集约化的隧道。同时设有专门的检修口、吊装口和监测、控制系统，是一种城镇综合管线工程。综合管廊基本定义回顾-集成度最高、相关方最多、交易结构最复杂的市政工程干线共同沟一般设置于道路中央下方，负责向支线共同沟提供配送服务，主要收容的管线为通信、有线电视、电力、燃气、自来水等，也有的干线共同沟将雨、污水系统纳入。其特点为结构断面尺寸大、覆土深、系统稳定且输送量大，具有高度的安全性，维修及检测要求高。综合管廊主要类型支线共同沟为干线共同沟和终端用户之间相联系的通道，一般设于道路两旁的人行道下，主要收容的管线为通信、有线电视、电力、燃气、自来水等直接服务的管线，结构断面以矩形居多。其特点为有效断面较小，施工费用较少，系统稳定性和安全性较高。缆线共同沟一般埋设在人行道下，其纳入的管线有电力、通信、有线电视等，管线直接供应各终端用户。其特点为空间断面较小，埋深浅，建设施工费用较少，不设有通风、监控等设备，在维护及管理上较为简单。我国大陆境内许多大中城市纷纷开工建设综合管廊项目。各地先后制订了一些管理办法来规范行为，协调关系。例如:1.《上海市浦东新区共同沟管理暂行办法》2.《广州大学城共同沟管理办法》3.《关于广州大学城综合管沟有关收费问题的批复》穗价函〔2005〕77号4.《中国2010年上海世博会园区管线综合管沟管理办法》沪府发〔2007〕24号5.《厦门市物价局关于暂定城市综合管廊使用费和维护费收费标准的通知》6.《广东省人民政府办公厅关于加强城市地下管线建设管理的实施意见》各地方政府在2005年起陆续出台相关法规，属部门行政管理层面，尚未进入法律、法规层面，多处于试行阶段，具有地区性、局限性。全国性管廊相关的法律，除了《城乡规划法》中关于地下管线的指导性意见外，至2014年仍无全国性的地下管线管理办法。国内综合管廊已有的地方管理办法国办发〔2014〕27号2014年6月13日国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见•（十五）加大政策支持开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点。以政府和社会资本合作方式参与城市基础设施和综合管廊建设的企业，可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。14国发[2014]60号2014年11月27号国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见•（十二）积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。近期与管廊相关的文件-国家层面高度重视1.《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》国办发〔2014〕27号2.《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》三部委财建[2014]839号，2015年1月3.《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》财政部、住建部2015年2月13日财建〔2015〕29号4.《城市综合管廊工程技术规范》GB50838-2015，住建部2015年5月22日发布5.《城市管网专项资金管理暂行办法》财建[2015]201号2015-06-16.《城市综合管廊工程投资估算指标》2015-06-25住城建部7.《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》国办发[2015]61号–“强制入廊政策“2015年下半年以来，国家加强了对PPP项目的融资的政策支持15国家力推地下综合管廊162015年地下综合管廊试点城市名单公示中央政府门户网站来源：财政部网站根据财政部、住房城乡建设部《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建〔2014〕839号）和《关于组织申报2015年地下综合管廊试点城市的通知》（财办建〔2015〕1号），财政部、住房城乡建设部于近期组织了2015年地下综合管廊试点城市评审工作。根据竞争性评审得分，排名在前10位的城市进入2015年地下综合管廊试点范围，名单如下（按行政区划序列排列）：包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银。管廊项目PPP运作遇到的问题-建议思路PPP政策应用于地下管廊，主要协调解决两方面问题：①资金问题：长短期错配：短期建设资金缺口+长期运营收益不佳②管理治理：各自为政、局部利益、跨部门协调机制VS传统碎片化管理1.政府治理、鼓励措施、保障措施、项目管理（审批、协调、监督）2.提升城市功能：需求目标、规划与技术标准、海绵城市、智慧城市、行业与市场成熟度3.项目收益-财务可行性①政府管网资金：补建设、补运营②一次性入廊费：直埋费（历史）、多次开挖、维护更换、长期成本（预测未来）③运营服务费分摊：管廊用户单位分摊+政府买服务④其他补偿：条件允许时的商业经营+相关道路+相关地产建议地方政府可根据情况，分两阶段，渐进推进管廊建设1-政府买服务-增加专项资金补建设-快速启动工程建设2-完善付费体系：入廊费政策+运营费分摊+水电气使用者付费+专项补偿资源17•统筹考虑新区建设和旧城区改造，建设里程应达到规划开发、改造片区道路的一定比例，至少3类管线入廊。•试点城市按三年滚动预算要求编制实施方案•采取竞争性评审方式选择试点城市1.基本概况、可行性、目标任务的意图：合理分析需求-科学规划2.领导重视、充分的前期工作、协调机制：项目执行机构的能力3.配套政策-入廊费与分摊机制、资金安排：项目执行的保障制度4.运用PPP模式的加分，商业开发与补偿资源模式创新、5.VFM分析：区别工程集约与商业模式的VFM、电力高压线路释放的土地效益、减少反复开挖的交通和环境效益6.系统设计、统筹安排、技术创新对建设工期与节资的作用7.制定详尽的长期运营管理制度的重要性回归基本：项目准备与管理的一般模式，科学规划、管理机制与PPP商业模式、技术创新、制定政策、落实到位对管廊试点通知的理解与解读PresentationTitle|Confidential|2015-10-26|19项目类型资金收益来源和资金需求价格机制PPP模式市场与行业公众意识地铁超100亿，根据规模、土地成本、工艺等使用者付费：长期稳定的地铁票价+财政补贴建设期：政府出资承担洞体土建，投资人融资负责机电设备。往往需银团贷款运营期：使用者付费+政府补贴资源补偿型混合PP