宁骚-公共政策学00318(五章-10章)

公共政策学主讲：第五章政策问题与议程设定•政策问题：是指统治集团或社会大多数人感到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题；公共问题的基本内涵：•1、客观的事实或问题情境；•2、问题的察觉；•3、现实与利益期望等的冲突性；•4、团体或组织活动；•5、政府或社会公共组织的必要政策行动；公共问题和政策问题之间的关联及区别：•1、问题是泛指实际状态与社会期望之间的差距；•2、公共问题范围最宽，包括社会问题；•3、公共政策问题是基于特定的社会、公共问题，由政府列入政策议程并采取公共行动以期解决的问题。政策问题的基本属性(基本特征)：•①关联性与公共性•②客观性和主观性•③历史性与动态性政策问题的分类：•1、从政策问题的结构角度：①结构优良②结构适度③结构不良三种类型•2、根据政策问题发生领域的不同：①政治问题②经济问题③文化问题④外交问题⑤民族问题等•3、根据作用范围不同：①国际问题②全国性问题③区域性问题④地方性问题。常见的公共问题提出主体：•1、政府部门；2、政治人物；•3、政党组织；4、利益集团；•5、大众传媒；•6、专家人士及咨询机构；•7、公民和社会团体；•8、政策网络政策网络的含义：•由政府机构与民间组织及市场主体、利益相关者或意见领袖们以及其他相关主体及人士组成的能对有关政策过程产生一定影响的政策社群、政策联盟或政策联合体。•主要可以分为：①利益型政策网络②意见型政策网络③混合型政策网络。问题认定：•就是对需要由公共政策来解决的公共问题进行性质、范围、涉及领域及相关利益关系的界定过程。问题认定的方法：•1、边界分析法：是一种对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法；三个步骤：①饱和抽样②诱导性提问③边界估计。•2、多角度分析：即一种通过系统地运用个人，组织，技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了解和解决办法的分析方法；多角度分析的三个角度：①个人②组织③技术•3、类别分析法：是科学研究的常规方法之一，同样也是政策问题的分析方法之一，通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程；•4、层次分析法：将政策问题的原因划分成可能原因、合理原因和可诉原因三个层次的一种分析方法。其实属一种分类分析方法；•（1）可能原因：是指一切有可能促成某种问题得以产生的因素；•（2）合理原因：是指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的问题成因；•（3）可诉原因：是合理原因中实际起作用的原因；•（4）如就贫穷原因来说，拒绝工作，失业以及精英之间财富与权力的分配都算可能原因，而失业和精英之间财富与权力的分配属合理原因，而失业则是唯一的可行原因；•5、头脑风暴法：又称脑力激荡术，激智术，脑力激发术等，是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共政策问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法；包含如下阶段：①组建团体②意见产出③意见评估④意见排序。•6、假设分析法：是一种旨在将相互冲突的政策问题立论假设创造性地综合为一体的分析技术.它比所有分析方法都更具有综合性，更适合于处理结构不良的问题问题认定的步骤：•1、对拟认定的问题进行初步观察•2、勾勒出该问题的边界的轮廓•3、搜寻事实依据•4、列举目的和目标•5、明确政策封套•6、匡算政策相关者潜在的成本和收益•7、在此审视对该问题的表述•政策议程：指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程•※政策议程的类型：•1、系统议程：指政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程•2、政府议程，即正式议程：指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程；政府议程的分类：•（1）按照议程项目的新旧状况，分为：①旧项目②新项目，•（2）按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，分为：①界定或认定议程②规划议程③磋商议程④循环议程；•政策议程的类型：•1、系统议程：指政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程•2、政府议程，即正式议程：指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程；政府议程的分类：•（1）按照议程项目的新旧状况，分为：①旧项目②新项目，•（2）按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，分为：①界定或认定议程②规划议程③磋商议程④循环议程；系统议程和政府议程的差异，这是政策系统的划分的两大类：•1、系统议程：由一些较抽象的项目组成，其概念和范围都很模糊，仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段；它不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点；•2、政府议程：由一些较具体的项目组成，处于政策问题认定的最后阶段，主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实，如青少年犯罪问题一旦进入政府议程阶段，政府就要详述该问题情形及各种具体的解决办法；•国外有学者将公共政策议程按照政策问题的重要性程度划分为：•1、实质性议程：是指认定哪些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程；•2、象征性议程：指一些政策问题虽然属象征性的，但也会引起社会和决策者政治上的关注的议程•进入政策议程的条件：•1、事件或问题必须明朗而严重；•2、要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动；•3、要有正常，民主和开放的察觉机制与过程。•进入政策议程的障碍：•1、事件和问题并没有明显的严重化，政策问题仍处于潜在的状态和轻微的程度上；•2、领导人和有关学者并没有察觉其严重性；•3、社会缺乏正常的、民主和开放的察觉机制，过程(以上四点是于进入政策议程条件相对应的相反条件均可造成障碍)；•4、不符合社会既得利益者价值规范的要求，不合乎社会制度和程序要求的问题；•5、表达方式不当；政策议程确立过程的模型：•1、科珀等学者的模型理论•（1）外在创始模型：是属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程；该类型通常在民主和平等的社会中比较常见。•（2）动员模式的含义：属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程；该模式通常出现在不太民主的社会中；•（3）内在创始模式的含义：属政府因解决纯政府内部事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程；该模式在财富和权力高度集中的社会较为流行•2、芭芭拉.尼尔森的模型理论：议程的确立过程分为四个阶段：①议题确认②议题采纳③议题重要程度排序④议题持续。•3、约翰.金登的模型理论：三源流模型，建立在三种源流的基础上：•（1）问题流：主要关注问题的定义，包括预算约束，问题是如何被认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的•（2）政策流：与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有关；•（3）政治流：设计政治对于问题解决方案的影响。•（4）当问题流、政策流、政治流汇合到一起，政策窗口就打开了。•4、中国学者的模型理论：①关门模式②动员模式③内参模式④借力模式⑤上书模式⑥外压模式。第六章政策方案的规划与抉择•政策目标：就是有关公共组织特别是政府为了解决有公共政策问题而采取的行动所达到的目的、指标和效果•※政策目标的特征：①问题的针对性②未来的预测性③目的的多元性。•※公共政策目标的分类：P279•公共政策目标的基本目标：①公平②效率③自由④安全•※确定政策目标的意义：•1、能为制定政策方案提供方向性指导；2、能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准•※确定政策目标的原则：①实事求是②面向未来③系统协调④明确具体⑤伦理考量•※政策规划，即政策构建：是指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。•政策规划的特征：•1、从政策规划的主体来说，多元化与政府主导并存；•2、从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间•※政策设计：是政策分析人员有系统地探讨政策问题，并组合解决问题的相关政策要素，产生政策方案，使各政府要素间具有一致关系，并符合现实环境，以达成政策问题能够解决的一种不断调整的动态过程。•政策设计的逻辑结构：•1、方案设计的基本要素：①结果②目标人群③执行机构④法规•2、政策的联系机制构成：①规制②工具③假定政策规划的主体：•1、政策规划的政府主导化：体现在规划的组织和管理方面。在现实的政策规划过程中，政府可能不仅仅在规划的组织和管理上占主导地位，在规划方案进入抉择阶段上也可能常常占主导地位；其中有政府的地位的影响，也有政府在设计方案时往往比较务实等原因•2、政策规划的主体多元化。政策主体可以是单一的，也可以是多元的，多元化是现代公共政策过程中各国通行的模式•3、单一主体的政策规划：规划主体为政府机构；优点：能把握全局。缺点：公正、科学难以保证；缺乏民主性•4、多元主体的政策规划：规划主体为政府机关、研究机构、利益集团；优点：公正、科学、民主.缺点：可能失之于片面；通常采取听证制度；政策方案设计的原则：•①紧扣政策目标•②规划多重方案•③方案彼此独立•④方案要有创新•⑤方案切实可行。政策规划的主要模型：•1、韦默和维宁的政策分析框架，将政策分析过程分为两个阶段：•（1）问题分析，由三个重要步骤构成：•①理解问题②选择和解释目标与约束③选择解决办法•（2）解决方案分析，分为四个步骤：•①说明相关标准，也就是确定备选政策方案的评估标准•②详细说明能够潜在推进政策目标的备选政策方案•③用每一种衡量标准来评价每一种备选政策方案，预测其可能产生的影响•④推荐一种备选政策方案，并提供选择的依据•2、帕顿与沙维奇的政策分析框架，政策分析的六个步骤：•①认定和细化问题•②建立评估标准•③确认备选政策•④评估备选政策•⑤展示和区分备选政策•⑥监督和评估政策实施•政策学习的类型（从内容及程序上）：•①工具学习•②概念学习或者问题学习•③社会学习•政策移植的类型：•1、按政策借鉴的程度不同：•①复制②效法③混合④启发•2、从政策制定者的意愿角度：•①自愿的政策移植②被迫的政策移植•公共政策的抉择：是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的事项，按照一定的决策制度和规定，对解决有关政策问题的行动方案作出决定性选择的过程。这是公共政策制定过程中最具实质意义的阶段。•公共政策的抉择主体：•①国家元首；②行政首长；③民意代表；④法官；⑤执政党首脑以及军事首长等•公共政策抉择的原则：•1、尊重科学分析的价值；2、考量各方利益的平衡；3、发挥决策者的能动作用；4、遵照有关程序的规定•政策抉择的环节：1、政策论证；2、政策审议；3、政策采纳•※政策论证的六大要素：①政策相关信息②政策主张③立论理由④立论依据⑤驳斥理由⑥可信度•※政策论证的八种模式：①权威模式②统计模式③类别模式④直觉模式⑤分析模式⑥解释模式⑦实用模式⑧价值评价模式•政策论证的特殊形式——政策探究和政策对话•※政策审议的基本方法——评估和择优方案评估与择优的两种主要方法：•1、预测性评估：•（1）预测性评估的步骤：方案调查；详细研究；进一步的分析；试验式证实。•（2）预测性评估的方法：•①外推预测：分析人员根据目前的和历史的数据，来判断未来的社会状况•②理论预测：理论预测帮助分析人员以理论假设，以及当前和历史的数据为基础对未来的社会状况做出预测•③判断预测：试图就各种判断进行推导和合成•2、可行性评估：•（1）林水波、张世贤提出可行性包括四个层次：适当、可能、可行的、可行性实验；•（2）可行性分析的对象：技术可行性，政治可行性，经济可行性，行政可操作性•政策采纳：就是决策者正式同意采用某一政策方案来解决列在政策议程中的特定问题。•※公共政策抉择的合法化：是有关政策抉择主体依据有关法律，按照法定程序对政策方案加以审查，通过或批准，签署及发布的过程；其内容包括三个方面：•1、政策内容合法化的含义：就是决策者择定的政策在内容上不能与既定的宪法和法律相抵触。必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。•2、决策程序的合法化：就是政策抉择过程应合乎法定的程序要求。•（1）行政系统的决策程序：•①法制部门的审查②领导会议的讨论决定③行政首