古德诺的政治—行政二分法

第二讲：古德诺的政治—行政二分法一、生平与著述弗兰克·古德诺，1859出生。美国著名的政治学家、行政学家和法学家，曾任美国政治学会的第一任主席。出版有体现其主要行政学思想的《政治与行政》（1900年）、《比较行政学》等著作。1888-1913年：哥伦比亚大学行政法教授；1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，主张中国搞君主立宪制。1914-1928：任美国约翰·霍普金斯大学校长，对该校发展作出重大贡献。1939年，去世古德诺的行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。在该书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题，在总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。二、主要思想内容古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治—行政二分法作了进一步的阐释和发挥。提出所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”——国家意志的表达，也即政策的决定；“行政”——国家意志的执行，也是政策的执行。古德诺对行政学的贡献并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：1、第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。2、第一次指明了这样一个道理：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。“实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致，不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调”。（一）对政治—行政二分法的进一步阐释（二）对政治与行政应如何协调的途径的探讨古德诺的真正兴趣，主要不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。这也就是他在《政治与行政》一书中所反复强调的主线。1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。控制方法：A、通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；B、通过法外途径——如政党体制——实现的。如美国，这种控制就是由政党来完成。（2）政治对行政的控制必须有一定的限度古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。如何保持这种恰当的控制限度呢？古德诺的答案并不复杂。他把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。执行性官员（只需最高级官员，即政治性任命官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。他认为，中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。为避免分裂，古德诺认为便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。古德诺还认为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节古德诺指出了走向协调的两条必由之路：即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。然而，美国宪法规定，国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖，使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？古德诺对此进行了仔细的分析，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。古德诺发现，政党问题虽然在美国法定体制之内没有丝毫地位，但通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。这实际是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制基础的分权制衡理论进行的深刻反思。4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某些改革。1、应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。这实际上要求所形成的政党都是较为强大的全国性政党。2、文官制度的实行，实际上是对政党行政的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行政控制的适度。3、主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。4、为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。三、简要评价1、在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步的阐释；2、着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点都较为深刻。总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。总体上，行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。思考题1、政治-行政二分法的含义？政治指什么？行政指什么？2、古德诺关注的重点问题是什么？3、古德诺在〈政治与行政〉一书中的主要观点是什么？4、古德诺对行政学研究的主要贡献在哪？对后人的影响如何？