城镇燃气管理条例解读(2017.8.21)

城镇燃气管理条例解读2017.目录一、《城镇燃气管理条例》的立法背景和适用范围；二、其他地方性城市燃气管理条例与《城市燃气管理条例》相冲突时的法律适用；三、城镇燃气管理体制及部门职责四、燃气发展规划编制和燃气设施建设及验收；五、《城镇燃气管理条例》主要内容解读；李郭社2017年08月12日《城镇燃气管理条例》已经2010年10月19日国务院第129次常务会议通过，现予公布，自2011年3月1日起施行《国务院关于修改部分行政法规的决定》已经2016年1月13日国务院第119次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。删去《城镇燃气管理条例》第十五条第三款“申请人凭燃气经营许可证到工商行政管理部门依法办理登记手续”。一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围（一）立法背景1、燃气行业管理不统一、不规范，每个省乃至每个市的规定不一致（初步统计大概20个省、26个城市有地方性法规和规章）；2、部分地方对燃气发展统筹规划不够，重复建设、随意设置燃气供应站、不配套建设燃气设施等问题比较突出；3、燃气应急储备和应急调度制度不健全，燃气安全供应能力不足，应急保障能力不强；4、燃气经营管理制度不完善，经营者责任不清，违法经营，无序竞争，服务行为不规范等现象普遍存在；5、安全管理制度不健全，安全措施不落实，燃气事故屡屡发生；6、缺乏必要的燃气安全事故预防与处理机制。一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围（二）立法目的为了切实解决上述问题，加强燃气管理，保障燃气供应，防止和减少燃气安全事故，保障公民生命、财产安全和公共安全，维护燃气经营者和燃气用户的合法权益，促进燃气事业健康发展，因此国务院制定了《城镇燃气管理条例》。一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围（三）适用范围1、本条适用例的范围：城镇燃气发展规划与应急保障、燃气经营与服务、燃气使用、燃气设施保护、燃气安全事故预防与处理及相关管理活动。2、不适用本条例的情形：明确天然气、液化石油气的生产和进口，城市门站以外的天然气管道输送，燃气作为工业生产原料使用，沼气、秸秆气的生产和使用，不适用本条例。3、本条例所称燃气：指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气和人工煤气等。4、农村的燃气管理参照本条例的规定执行。一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围一、城市门站的界定问题：1、燃气生产企业与燃气经营企业交接点开始，到燃气经营企业的城市门站这段归燃气经营企业所有的输气管线，是属于门站以外还是以内的输气管线输送？3、象成渝、山西地区天然气、煤层气气田分散、气井分散，用户分散，零星燃气用户较多燃气经营区域，对于燃气经营企业经营的一些零星小用户供气区域，从燃气生产企业与燃气经营企业交接点直接进入了用户设施，这又如何确定何处为城市门站？2、没着某一城市门站管线向后延伸至另一城市门站归燃气经营企业的输气管线，这段输气管线是属于门站以外还是以内的输气管线输送？一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围二、LNG（液化天然气）危化品许可还是城镇燃气经营许可随着雾霾的加剧和国家环保政策的要求，我国大部分地区特别是北方城市开始了煤改气的进程。在此背景和商机下，LNG（液化天然气）点供业务的发展也逐渐呈现井喷之势。然而，这同时也给主管部门带来了监管上的难题，因为做工业原料用途的LNG应申领危险化学品经营许可并受安监部门监管是无疑义的，但做燃料使用的LNG性质上该如何界定，是否属于城镇燃气的范畴应申领燃气经营许可并受住建部门监管？该问题因立法上的空缺而并不明确。今天，一个案例出发，对此提出专业思考，欢迎大家讨论。一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围（一）、安监部门的质疑因LNG点供业务本身具有投资额低、企业规模小和技术要求不高等特点，再加上政策红利的吸引，LNG点供企业在我国大部分地区内如雨后春笋般冒了出来。其中某市在不到半年时间里就成立了数家企业，并且逐渐呈现迅速上升的趋势，给当地安监部门的监管带来了巨大的挑战，为此当地安监部门向各点供企业发文，其认为根据《危险化学品经营许可证管理办法》第2条第2款和《国家安监总局关于危险化学品有关行政许可问题的复函》（安监管司办函字〔2004〕124号）的规定，LNG贸易商执其颁发的危险化学品经营许可仅能用于经营作为工业原料使用的LNG，要求企业提供材料证明终端用户的LNG用途，如果是作为燃料使用的，将依法收回危险化学品经营许可，由企业重新向住建部门申领城镇燃气经营许可。一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围（一）、安监部门的质疑因城镇燃气经营许可的申请更为复杂，且在企业未取得城镇燃气特许经营权的情况下，申请该行政许可的难度更大。当地安监部门这份看上去有法规依据的文件无异于让各企业陷入了两难的困境，但解决该困境的核心问题即在于：用做燃料使用的LNG是否属于城镇燃气的范畴？LNG点供企业分为两种，一种为终端由企业自建，点供商仅协助运营。另一种为点供商负责运营全过程的，这是必须要取得燃气经营许可的。下文提到的点供企业指第一种，即LNG贸易商。一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围（二）、我国现行的相关规定分析《城镇燃气管理条例》第2条第3款明确规定，本条例所称燃气，是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气和人工煤气等。同时LNG属于《危险货物品名表》中所明示的危险化学品，依《危险化学品管理条例》第27条规定，国家对于危险化学品的经营销售实行行政许可制度，未经许可获得危险化学品经营许可证，任何单位和个人都不得经营销售危险化学品。同时，《危险化学品管理条例》第71条及《危险化学品经营许可证管理办法》第2条第2款明确规定，城镇燃气的经营活动无需申领危险化学品经营许可证。同时，国家安监总局在《关于危险化学品有关行政许可问题的复函》（安监管司办函字﹝2004﹞124号）中亦对于“城市燃气”做如下解释：供给城市中生活、生产等使用的天然气、液化石油气、人工煤气（煤制气、重油制气）等气体燃料属于城市燃气，按《危险化学品安全管理条例》第71条规定，不适用于该《条例》。但作为化工原料等非燃料用途的天然气、液化石油气、人工煤气，应纳入危险化学品安全管理范畴。一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围（二）、我国现行的相关规定分析从上述规定中可以看出，对LNG点供商来讲无论LNG最终是否作为燃料使用，均不应属于城镇燃气的范畴：1、从物理形态上来讲，适用《城镇燃气管理条例》而非《危险化学品管理条例》的是气体燃料。而LNG是天然气气体经过净化后，通过压缩降温，冷却移走热量，并除去其中的氮气、二氧化碳、固体杂质、硫化物和水，再节流膨胀而得到-162℃的以液态形式存在的天然气，其物理形态与《城镇燃气管理条例》的规定显然不同。一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围（二）、我国现行的相关规定分析2、从终端接收设备（如气化站）上来讲，如果该设备是由终端用户自建和运维，那么点供企业从上游气源采购运输到下游对用户经营贸易的商品始终是LNG，而终端用户自身对LNG的使用（直接使用或气化后使用）与点供企业之间并没有直接关系，其使用LNG的行为需要另行受到国家法律和地方性法规的调整。一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围（二）、我国现行的相关规定分析根据江苏省的地方规定，用户自建站用气亦需要符合相关规定和取得相应行政许可。江苏省宜兴市人民法院在其作出的（2007）宜行初字第0009号行政诉讼判决书中的观点也具有一定的参考价值，该院认为：“作为城市燃气的天然气一般是指城市范围内，进入城市供给系统后，能由经营单位可直接供应给生活、生产所使用的天然气，与处于道路运输状态中的液化天然气不能等同。本案中，原告是运输企业，其主要经营范围是危险货物的运输，因道路运输的液化天然气属尚未进入到城市经营单位的供给系统，故不能称为城市燃气。”一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围（三）、现有规范尚存不足在法治国家，公法的价值在于限制公权力以保护私权，其基本理念即法无授权即禁止和法无禁止即可为。那么《城镇燃气管理条例》、《危险化学品管理条例》以及相关规定作为公权力干预私权的规范，在被有关部门加以适用时应当充分的遵守其规定，在明确规定仅适用于气体燃料，同时对LNG又无特殊规定的情况下，不应擅自对法律法规作出扩大解释。因此，对点供企业来讲无论其经营的LNG是否作为燃料使用，如果气化站是由终端用户自建和运维，该LNG在气化之前均不属于城镇燃气的范畴，不需申领燃气经营许可，仅需按照《危险化学品管理条例》和《危险化学品经营许可证管理办法》的规定取得危险化学品经营许可即可。一、《城镇燃气管理条例》立法背景和适用范围（三）、现有规范尚存不足但应当看到立法规范尚存一定的不足，基于公益目的，立法要求管道燃气经营企业应保证燃气持续供应（《城镇燃气管理条例》第17、18条），而LNG点供则强调经济便利，对于经营企业是否负有持续供应义务取决于双方意思自治，且经营企业亦不负有强制供气的义务（《城镇燃气管理条例》第18条规定，燃气经营者不得拒绝向市政燃气管网覆盖范围内符合用气条件的单位或者个人供气）。因此从立法精神上来看，无论《城镇燃气管理条例》、《危险化学品管理条例》还是其他相关规范文件在调整LNG点供时都会显得力不从心，不能完全满足时下燃气领域的发展新形势而亟待调整，毕竟如文中案例并非个例，LNG供应企业也非遇到该问题的独一家，比如对于同样气体形态的压缩天然气（CNG），供应企业在面临文中问题时应当如何应对？仍然是值得深思的问题。二、与地方性燃气管理条例相冲突时的法律适用（一）国家行政法规是指国务院根据有关权限，依照法定程序制定的规范性法律文件。行政法规在整个国家法律体系中起着承上启下的关键作用，同时也是重要的行政法渊源。（二）地方性法规在行政法法源中亦占有重要地位。省、自治区、直辖市以及特别市的人民代表大会及其常务委员在同宪法、法律、行政法规不抵触的前提下，可以制定地方性法规。地方性法规可以就下列事项作出规定：1、为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；2、属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。二、与地方性燃气管理条例相冲突时的法律适用（三）规章可分为部门规章和地方规章两类，前者是国务院的有关部门在其职权范围内制定的法律文件，后者是省、自治区、直辖市人民政府和较大的市人民政府根据法律授权所制定的法律文件。规章是行政法的重要渊源，并且可能对法律和行政法规作出进一步的细化规定。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项；地方政府规章可以就下列事项作出规定：1、为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；2、属于本行政区域的具体行政管理事项。二、与地方性燃气管理条例相冲突时的法律适用（四）法律、行政法规、地方性法规和规章的效力等级（1）法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的规定与法律的规定有抵触的，应当适用法律的规定；（2）行政法规的效力高于地方性法规、规章，地方性法规的规定与行政法规的规定抵触的，适用行政法规的规定。（3）地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；二、与地方性燃气管理条例相冲突时的法律适用（4）省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章；（5）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。（6）自治条例和单行条例在法律允许的范围内作了变通规定的，应优先适用自治条例和单行条例。同样，法律、法规未作规定的问题，自治条例和单行条例作了规定的，应当适用自治条例和单行条例的规定。三、城镇燃气管理体制及管理部门职责第五条国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自职责范围内负责有关燃气管理工作。规定燃气工作管理体制。国家：住建部；省：住建厅；市：市住建局、