商业银行资本监管改革目标进展及影响

商业银行资本监管改革目标、进展及影响来源于《比较》2010年第5期出版日期2010年12月1日王胜邦引言金融危机是推动金融监管制度变革的重要动力。本轮金融危机揭示出西方发达经济体金融结构和大型金融机构经营模式中存在的固有缺陷，以及金融监管与金融市场发展相脱节的巨大破坏性，寻找唯一罪魁祸首并试图通过一刀切的简单应对措施从根本上解决问题的任何努力即使短期内有效，长期来看也是徒劳的（Bean，2009）。为此，危机爆发以来，全球主要经济体携手重新构建金融监管整体框架，以期通过严格的金融监管打破金融危机的厄运循环（doomcycle）。众所周知，资本监管是审慎银行监管的核心，资本作为一种事前的成本机制，能够约束商业银行经营行为，防止银行体系过度承担风险，从而降低单个银行失败以及银行体系危机的概率；资本作为一种事后风险补偿传机制，有助于增强银行体系吸收损失的能力，提升社会公众对银行体系的信心，降低风险的染性。从一定意义上，虽然资本监管制度的缺陷不是本轮金融危机的“元凶”，但也是近年来银行体系风险不断积累的“帮凶”，全球金融危机对资本监管有效性提出了前所未有的挑战。因此，在危机之后国际金融监管框架重建过程中资本监管制度改革处于非常突出的地位，受到各国政府、中央银行、监管当局以及国际银行业的广泛关注。2009年以来，按照二十国集团领导人峰会确定的改革目标，在巴塞尔委员会（BCBS）的主导下，资本监管改革取得了重大进展，主要成果反映在巴塞尔委员会2009年7月份发布的《强化新资本协议框架的建议》、2009年12月发布的《增强银行体系稳健性》（征求意见稿），以及2010年7月26日和9月12日中央银行行长和监管当局负责人（GHOS）会议1就资本监管改革的一系列关键问题所达成的共识，统称为第三版的巴塞尔资本协议（以下简称BaselIII）。BaselIII将提交2010年11月召开的二十国集团领导人首尔峰会批准，从而为今年底前完成资本监管改革铺平了道路。除引言外，本文结构如下，第一部分讨论现行资本监管制度的缺陷及资本监管改革的目标；第二部分全面梳理巴塞尔委员会发布的BaselIII系列文件，并结合作者的近距离观察，分析资本监管改革过程中有关各方的争论、分歧与形成的妥协方案；第三部分从全球层面和国内两个层面讨论资本监管改革的影响；最后简要评述。一、目标：校正资本监管制度的缺陷从全球范围内来看，本轮危机之前的资本监管制度正处于1988年资本协议（BaselI）向新资本协议（BaselII）过渡期间。欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、新加坡等经济体已经开始实施新资本协议；包括美国和我国在内的一些国家仍采取基于1988年资本协议的资本监管制度，将于近期开始实施新资本协议。本轮危机暴露出现行资本监管制度存在明显缺陷，具体包括：（一）风险资本监管制度的设计缺陷导致资本不能充分覆盖和反映银行所面临的各类风险。自20世纪90年代以来，伴随着金融全球化、自由化的浪潮，现代科技在金融领域内的广泛运用，以及金融工程理念的盛行，欧美国家大型商业银行的经营模式逐步由传统的“购买—持有”模式转向“发起—分销”模式，业务扩张策略由传统的有机增长转向以并购为主，经营范围由传统的信贷中介转向资本市场导向。在这个过程中，银行的资产负债结构、收入构成以及风险来源发生了显著变化，虽然与1988年资本协议相比，新资本协议扩大了资本覆盖风险的范围、并引入高级的风险计量方法计提监管资本，一定程度上增强了资本监管的有效性，但依然存在明显的缺陷，表现在以下几个方面：一是未能充分反映资产证券化业务潜在的系统性风险。包括：基于资产证券化头寸进一步拆分、打包形成的再证券化风险暴露（resecuritizationexposure）与原始基础资产的距离更远、风险特征更加模糊、传染性更强，系统性风险明显高于普通资产证券化头寸；基于外部评级确定资产证券化风险暴露的资本要求过于乐观；商业银行对从事资产证券化业务的表外实体提供的短期流动性便利被迫长期化，放大了银行的风险。二是基于风险价值（VaR）模型计提的资本不能覆盖交易业务风险。通常认为，交易账户中的金融工具有充足的流动性，通过交易价格的变化市场可以自动出清。本轮金融危机雄辩地表明，市场流动性充足的假设在一些条件下是不成立的，危机期间交易账户中许多结构化信用产品的流动性严重萎缩，市场价值失灵，迫使银行长期持有这些风险暴露。因此，基于10天持有期、99%单尾置信区间的稳健性标准计算的VaR值无法充分反映金融市场处于压力条件下的市场风险，并忽略了交易账户不同头寸的流动性差异，无法计量较长时期内金融工具单日大幅损失和累积的价格变化。三是交易对手信用风险（counterpartycreditrisk，CCR）的资本要求严重偏低。近年来西方银行场外衍生品和证券融资交易（securities.nancingtransactions）规模显著上升，使得基础工具价格不利变化以及流动性突然萎缩可能导致的交易对手信用风险（包括交易对手违约风险以及信用估值调整导致的损失）剧增；本轮危机暴露出，新资本协议采用基于有效预期正暴露（effectiveexpectedpositiveexposure）估计的违约风险暴露（exposureatdefault），以及相应的保证金和抵押品净额结算（netting）的规定明显低估了交易对手信用风险。四是未考虑银行表外实体潜在的声誉风险。为规避资本监管约束，西方大型银行通过设立特殊目的实体（SPV）、结构化投资工具（SIV）等表外法人实体参与资产证券化以及复杂衍生品交易，虽然这些表外机构在法律意义上属于独立法人，发起银行可以不承担经营失败的责任，但在本轮危机中为防止表外机构破产导致的声誉风险，发起银行通常都将这些机构纳入表内，被迫承担了最终损失。（二）监管资本工具的损失吸收能力不强。现行监管资本的分类和结构源于1988年资本协议的规定。该协议将资本工具分为一级资本和二级资本。一级资本主要包括有选举权的普通股、公开储备、留存收益和高质量优先股等；二级资本包括重估储备、贷款损失一般准备、混合资本债务、长期次级债务工具等。1996年巴塞尔委员会允许银行发行原始期限不低于2年的短期次级债券专门用于抵御市场风险（三级资本）。巴塞尔委员会认为，有选举权的普通股以及留存收益是最重要的一级资本，并且二级资本和三级资本计入监管资本的数量受制于一级资本的数量。巴塞尔委员会（2008）对16个国家和地区以及欧洲银行监管委员会（CEBS，2006，2007）的调查结果表明，虽然主要国家/地区的监管资本定义和构成与1988年资本协议的要求总体上一致，但监管当局认可的合格资本工具的种类增加，债务资本工具的占比上升，资本结构更加复杂，监管资本质量有所下降。如欧盟将一级资本分为核心一级资本（主要包括普通股和留存收益）和附属一级资本（主要包括混合一级债务资本工具）；将二级资本分为核心二级资本和附属二级资本；2006年底欧盟银行体系的资本中核心一级资本占比52.5%、混合一级资本工具占11.5%、核心二级资本占12.5%、附属二级资本占21.5%、三级资本占2%；混合一级资本总规模约600亿欧元，占核心资本总额的15%、净额的18%（其中非累积优先股占3%，非创新型混合资本工具和创新型混合资本工具各占7.5%）。2008年底美国前19家大型银行及银行持股公司一级资本为8367亿美元，其中普通股4125亿美元，占比不到50%，其他一级资本中混合资本工具占相当比重。本轮金融危机暴露出，过于复杂的资本结构存在以下三个方面的缺陷：一是损失吸收能力有限。虽然商业银行名义资本充足率很高，但相当一部分是债务资本工具，由于这些工具只能在特定条件下且一定程度上承担损失，相对于危机造成的巨额损失只是杯水车薪；在普通股（含留存收益，下同）不足以吸收损失的情况下，绝大多数损失最终转嫁给纳税人。二是债务资本工具计入监管资本的上限受制于普通股的规模，当普通股被用于冲销损失时，计入监管资本的债务资本工具数量成比例下降，导致资本充足率更大幅度下滑，抑制了银行体系信贷供给能力，放大了对实体经济的负面影响。三是由于法律框架、监管规定、会计和税收政策的差异，全球范围内监管资本工具的透明度和可比性下降，一定程度上不利于公平竞争。（三）风险资本要求未能有效地约束银行体系的杠杆效应。高杠杆是商业银行信贷中介功能在财务结构上的具体表现，也是商业银行体系脆弱性的源头之一。银行发展史表明，杠杆率监管历史更为久远，资本充足率本身就是由杠杆率演化发展而来的。近年来，随着风险加权方法越来越关注商业银行资产组合的结构性风险，银行风险的另一个源头——规模因子却被逐步忽略，导致资本充足率与杠杆率之间背离的程度不断扩大。在本轮危机之前几年的低利率环境、流动性过剩以及金融工具的创新背景下，金融部门的杠杆效应明显上升。1993年到2007年，美国商业银行杠杆倍数（有形资产/有形普通股）由16倍上升到25倍；进一步分析发现，杠杆效应上升主要是大型银行引起的，前10大银行的杠杆倍数由18倍上升到34倍，而且不包括表外业务；同期其他银行的杠杆倍数仅从14倍上升到17倍（Hoenig，2010）。2000年到2008年间，英国主要银行的杠杆倍数也从20倍上升到30倍（FSAofUK，2009）。一级资本中混合资本工具的运用、无形资产增加以及表外资产上升是导致银行体系有效杠杆率上升的主要原因。本轮危机期间，由于许多金融机构恐慌性抛售一些所谓的低风险金融产品，压低了金融资产价格，所造成的损失远远超过所计提的监管资本。这从另外一个角度证明了风险资本比例存在的缺陷。（四）风险资本要求未充分考虑银行实际承担的和面临的系统性风险。业界通常将风险分为两大类，一类称为个体风险（idiosyncraticrisk）因子，如单个借款人违约的风险、单笔交易工具市场价格不利变动带来的损失等，二是系统性风险（systemicrisk）因子，即所有银行所面临的共同风险因子，如经济周期转换的风险、金融市场动荡的风险等。虽然现行风险资本要求一定程度上考虑了系统性风险因子，但就总体而言还是基于个体风险因子设定的，如新资本协议内部评级法信用风险权重函数的基础是渐进单因子模型（ASRF），该模型的一个基本假定是银行信贷资产组合充分分散，从而信用风险总资本要求等于所有单笔风险暴露的资本要求之和；单笔交易业务的资本要求也是根据该类交易业务正常市场条件下的收益波动性设定的，没有考虑市场压力时期流动性急剧收缩的价格波动性影响；对金融机构的风险暴露资本要求没能考虑到大型金融机构失败对金融市场的负外部效应。另外，基于内部评级计提的信用风险资本要求还一定程度上扩大了银行体系信贷供给的扩张和收缩程度，即所谓的顺经济周期效应（pro-cyclicality），经济上行时期，借款人评级上调，抵押品升值，监管资本要求降低，使得银行资本充足率提高，弱化了资本要求对信贷供给的约束效应，推动宏观经济进一步上行；反之，当经济周期越过拐点进入下行期，随之而来的借款人评级下调和抵押品贬值带动资本要求上升，资本充足率下降直接制约银行体系信贷供给能力，对经济复苏形成负面影响。而宏观经济的周期性波动是银行体系所面临的最重要的系统性风险因子。（五）按照现行的资本监管标准计提的资本无法吸收危机期间银行体系的实际损失。本轮危机中，处于危机中心地区的欧美国家政府被迫通过购买不良资产、直接注资等方式对银行体系提供特别支持，以恢复银行的资本基础，实际上代替银行承担了损失，为银行过度风险承担支付了成本。这表明，按照1988年资本协议确定的8%最低资本监管标准计提的资本不足以覆盖严重危机条件下银行实际遭受的损失。相关研究表明，8%最低资本要求并非建立在严格实证研究基础之上，而是一种基于现实的妥协。第一，该协议主要发起国美国与英国和日本等发达市场国家监管当局之间的妥协（Kapstain，1991）。第二，该协议不同目标之间的妥协。虽然该协议提出了两个目标：一是建立统一的最低监管标准，为银行国际竞争提供公平的制度环境；二是推动国际化大银行提