我国农村公共产品供给制度特征探析

我国农村公共产品供给制度特征探析AStudyonthecharacteristicsofthesupplysystemofruralpublicgoods李燕凌（Liyanling）（来源：中国社会科学院《博士后交流》）摘要：本文针对我国农村税费改革实践，分析了农村公共品供给制度变化出现的新特征。本文认为，当前我国农村公共品供给制度呈现出供给主体单一化、主体责任集中化、管理体制分权化、地区不平等扩大化、供给投资流失化和公共品生产负担转移化等六大特征，并分析了这些特征产生的根本原因。文章最后简要提出结合这些特征，改进和提高农村公共品供给水平的政策展望。Abstract：Thisarticlespendsthereformpracticeinviewofourcountrycountrysidetax,hasanalyzedthenewcharacteristicwhichthecountrysidepublicsuppliessystemchangeappears.Thisarticlebelievedthat,thecurrentourcountrycountrysidepublicsuppliessystempresentsthesuppliesmainbodysimplification,themainbodyresponsibilitycentralization,themanagementsystemdividespower,thelocalnotequalmagnification,thesuppliesinvestmentdrainsandthepublicproductionburdenshiftandsoonsixbigcharacteristics,andhasanalyzedthebasicreasonwhichthesecharacteristicsproduces.Thearticlefinallybrieflyproposedunifiesthesecharacteristics,improvesandraisesthecountrysidepublicsupplieslevelthepolicyforecast.关健词：农村公共品供给制度特征KeyWords：RuralPublicGoodsSupplySystemCharacteristic作者简介：李燕凌，男，1964年生，湖南邵阳人，管理学博士，中国社会科学院农村发展研究所博士后，湖南农业大学教授，主要研究领域：农业经济管理、农村公共产品理论、公共经济学等。通讯地址：长沙市芙蓉区湖南农业大学人文学院，邮编410128；电话：[phone]或13187070868；Email：[e-mail]-1-我国农村公共产品供给制度特征探析11994年中央实施了以分税制为核心的财政管理体制改革。在这一改革中重新划分了中央与地方的事权范围和收入范围。从1998年起，我国陆续在农村开展税费改革试点，基本上形成了农村公共财政制度体系。尽管这种制度还很不完善，但农村公共品供给总体效率得以提高。2000年起，我国全面推行农村税费改革，着力构建新的农村公共财政制度框架。这些改革在一定程度上促进了农村公共品供给政策转变，财政用于“三农”的支出逐年增加，并加强了对农业农村基础设施建设、农业科技进步、农村抗灾救灾、农村扶贫开发、生态建设的支持2。但是，由于我国城乡二元结构长期形成的差距很大，许多政策在执行过程中受到传统思维定式影响，制度变迁成本不可低估。从目前情况看，我国农村公共品供给制度在供给主体、主体责任、管理体制、财政制度等方面表现出一些新的特征，存在的问题也较突出，亟待加强研究并着力解决。一、供给主体单一化改革前，农村公共品供给体系中有政府、乡村集体经济组织和农民三大主体。改革后，对于村级范围内的农村公共事务，实行“一事一议”制度筹集供给资金。这种新的农村公共品供给财政制度，明显具有减轻农民负担的制度安排动机，有利于界定中央与地方政府财权。但是，也应当看到，我国农村公共品供给所具有的特殊历史传统和政府现实的财力困难。必须认识到我国农村“一事一议”具有两块软肋：一是“一事一议”对弥补乡村公共品供给不足的空间有限。以2004年年末农村人口数为例，按全部7.57亿农民（见2005年中国统计年鉴）、每人全年15元计，充其量只能筹集资金110亿元左右，这中间还要考虑到“老、少、边、穷”地区，考虑到中、西部省份许多农村幅员广阔、筹资成本高等因素，以及农民对“一事一议”的认同。我们在农村调查中发现，实际上能够落实的“一事一议”经费筹资率估计在30%～50%间（国家发改委的调查报告支持了本文观点，该报告称，取消乡镇自筹费后，由乡镇自筹、统筹的资金2005年不足50亿元）。二是“一事一议”的政治环境条件尚不完善。目前“一事一议”制度是在村民自治制度环境下运行的。村民自治制度并非委托代理制度，“共同契约式合作”是村民自治制度的基本特征。农村公共事务客观上存在外部性特点，村委会采用传统的“多数票决制”方式主持农村社会公共事务“一事一议”，其管理村务的治权受到“合法性”挑战，因此“一事一议”机制经常发生失效现象，议而不决、决而不行3。因此，在经历了村集体经济衰退和基本取消农民筹资约束之后，农村公共品多元主体供给体系逐步单一化，供给主体日益向政府单一主体转移。二、主体责任集中化税费体制改革后，取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，取消了统一规定的劳动积累工和义务工，将原先的村提留征收使用办法改为“一事一议”。这样，不仅使得农村公共品供给的责任主体更趋集中化，而且使得农村公共品供给主体责任更加向县乡政府下沉。农村公共品供给具有公益性特征，许多方面属于农村基本公共服务范畴，基层政府承担建设和管理的主体责任。但是，由于县乡财政一直薄弱，长期以来始终难以真正发挥全部农村公共品的供给主体作用。1994年实行分税制改1本文是湖南省教育厅科学研究重点基金项目“县乡政府农村公共品供给机制及供给标准研究”（项目编号：06A030）的阶段性成果。作者同时感谢湖南农业大学优秀博士论文培育基金资助。2见：陈锡文主编，韩俊、赵阳副主编：《中国农村公共财政制度》，北京：中国发展出版社2005.3p45；3见：李燕凌，转换政府职能，关注“民生”，扎实推进农村管理体制改革，农业经济问题2006.1.p21～24；-2-革后，中央和地方的财政收入分配格局发生了根本性变化，乡镇财政成为最弱的一级财政。近年来中央政府财政收入一直占全部财政收入的50％～55％，却仅仅负担大约30％的支出，其余支出都转移给了地方政府。县乡两级政府共同提供包括70％的预算内教育支出和55％～60％的医疗支出。地方总支出的40％依靠转移支付提供的资金4。2000年税费体制改革后，中央财政加大了向农村公共品供给的支持力度，但由于取消乡镇统筹费后，基本上切断了过去乡镇政府与村级公共品供给的重要资金来源，同期各级财政转移支付支持力度仍然不够，大部分乡镇除了上级的转移支付外，几乎没有其他的经费来源，进一步加剧了基层财政困难。随着农民对于农村公共品与公共服务的需求不断提高，基层政府的相应事权责任不断加重，相应财权又很不对称，从而加剧了其作为农村公共品供给主体的责任缺位。三、管理体制分权化从财政支出管理看，中国财政体制又表现为高度分权化体制，农村财政管理体制分权特征尤其明显。我国地方财政预算支出占预算总支出的70%（占预算外资金的三分之二以上）。因此，地方政府支出管理对中国财政业绩有决定性影响。我国财政分为五级，中央政府以下，在31个省、331个市、2109个县和44741个乡级单位之间是高度分权化的。我国《预算法》授予每级政府充分的预算自主权。高度分权的公共财政管理体制，一定程度上克服了我国地域广大带来的信息收集困难，降低了公共品供给的决策成本，有利于调动地方政府公共品供给积极性与创造性。但是，由于客观上存在“尼茨坎宁”效应，公共品决策机制僵化，在地方政府尤其是乡镇政府支出增长过快的同时，农村公共品生产质量较差、监管乏力，导致乡镇农村公共品供给效率低下。在人员经费占地方政府财政总支出70％甚至更多、地方政府在人员数额设定方面缺乏独立性的情况下，改善预算管理的收效不大5。为了提高公共财政效率，中国的地方政府也实行税收竞争政策，但并非真正意义上的“蒂布特竞争”，其主要表现形式是各地方制定了不同的税收优惠政策，以吸引外来投资者，却并不去改善公共服务、扩大公共产品供给规模、并提供优质的公共品，这种矛盾在广大农村表现得更为突出。四、地区不平等扩大化税费改革之前农村地区公共财政支出已经表现出明显的不平等特征。1999年各省级政府人均预算支出（含转移支付）的最高值与最低值的比率为19.1，省际间的离散系数为0.86。即使不包括上海、北京和天津三个直辖市，最大值与最小值的比率也达到6.0，虽然采取了一些措施缩小地区差距，但“目前尚不清楚均等化的整体努力是否已经有了显著的改进”6。1998年实行税费改革之后，地区间的这种不平等是否有所收缩呢？我们利用统计年鉴资料对2005年我国东部、中部、西部三大地区的不平等性进行描述，同时在三大地区内部进行不平等性比较。由表1数据计算获得2005年各省级政府人均预算支出（含转移支付）的最高值与最低值的比率为18.34，比1999年数据略有下降。31个省（市、区）全部数据的离散系数为1.03，比1999年离散系数高出0.17，离散系数扩大了将近20%。即使不包括上海、北京和天津三个直辖市，2005年农村人均财政支出水平最大值与最小值的比率也达到5.79，比1999年的数据略有下降。4资料来源：《中国统计年鉴（2006）》及《中国财政统计年鉴（2005）》相关资料整理而得。5见：陈锡文主编，韩俊、赵阳副主编，中国农村公共财政制度，北京：中国发展出版社2005.3.p24；6见：陈锡文主编，韩俊、赵阳副主编，中国农村公共财政制度，北京：中国发展出版社2005.3.p23；-3-表12005年各省（市、区）农民人均财政支农支出数据（按升序排序）单位：元省（市、区）人均支出省（市、区）人均支出省（市、区）人均支出省（市、区）人均支出河南98.69福建178.29陕西265.62青海452.87安徽120.81湖南180.6新疆270.5西藏477.1河北148.38贵州195.61海南271.52天津495.25广西153.67重庆202.81广东309.47宁夏512.21江西168.37甘肃234.08吉林330.49内蒙古571.65四川172.87云南234.68黑龙江341.68北京1692.14山东176.31山西237.93浙江400.32上海1810.35湖北177.22江苏261.86辽宁404.33全国220.87资料来源：《中国统计年鉴（2006）》。表22005年东中西部省市区农民人均财政支农支出数据及离散系数单位：元西部12省区数据中部6省数据东部沿海地区数据广西153.67河南98.69河北148.38四川172.87安徽120.81山东176.31贵州195.61江西168.37福建178.29重庆202.81湖北177.22江苏261.86甘肃234.08湖南180.6海南271.52云南234.68山西237.93广东309.47陕西265.62吉林330.49新疆270.5黑龙江341.68青海452.87浙江400.32西藏477.1辽宁404.33宁夏512.21天津495.25内蒙古571.65北京1692.14上海1810.35极差比3.722.4112.2离散系数0.450.271.01STDEVP141.5544.84532.08AVERAGE311.97163.94524.65资料来源：《中国统计年鉴（2006）》。表2数据计算获得2005年东、中、西部地区离散系数与极差比也存在很大差别。东部地区农村公共品供给