中国电子政务的十年回顾与发展展望

中国电子政务的十年回顾与发展展望汪玉凯中国电子政务论坛发布时间：2010-03-17来源：国家行政学院电子政务专家委员会[字体：大中小][打印本页][关闭本页]1999年，以“国家信息化领导小组”成立和“政府上网工程”启动为标志，中国的电子政务建设开始受到重视。十年后的今天，电子政务的内外部环境发生了翻天覆地的变化，各种应用项目、优秀案例层出不穷，政府信息化对整个社会的影响力也在不断增强。但同时，一些困扰我国电子政务建设进一步发展的深层次问题也逐渐暴露出来，亟待解决。我国电子政务建设十年来取得了哪些成绩？在发展过程中还面临哪些主要问题？今后一段时期，影响我国电子政务发展的主要因素有哪些？如何根据行政管理体制改革的总要求规划下一步的发展路径？本文将围绕上述话题，对中国电子政务十年来的发展作一个阶段性总结与回顾，并对今后的发展趋势作展望。一.一、中国电子政务发展的三个阶段回顾中国政府信息化的发展历程，我们认为可以作以下的阶段划分：在1999年之前，是“政府信息化前期”。这一时期的政府信息化刚刚起步，应用项目很少，范围有限，主要集中在几个与经济发展密切相关的关键性行业和政府部门内部的办公领域。1999年，以“国家信息化领导小组”成立和“政府上网工程”启动为标志，中国的电子政务建设开始受到重视，开始步入一个大规模建设阶段。而如果对这一阶段再进行细分的话，以2003年为分水岭，在这之前基本上以大规模的基础设施建设为主，在这之后基本上以资源整合、应用深化为主。按照上述阶段划分标准，下面对我国电子政府的发展作一个分阶段的回顾：二.（一）政府信息化前期20世纪90年代前后，中国的政府信息化正处在一个“山雨欲来风满楼”的时期。国际上，1992年2月美国提出要建设“信息高速公路”，以此来带动整个国家的信息基础结构。日本、加拿大等西方发达国家也迅速跟进，提出了类似的计划。在国内，1993年底，随着中科院高能物理研究所通过AT&T公司的卫星专线接入美国的某个实验室，标志着中国正式加入“国际互联网”这个大家庭，但当时整个中国的带宽只有区区的64K。1993年发生了一件具有里程碑意义的事件——那就是被视为中国“电子政务”前身的“三金工程”的启动。当时，党和国家根据国内外形式发展的需要，以高度的前瞻性和大局观，启动了“金卡、金桥、金关”三个事关我国重大国计民生的行业信息化工程，拉开了我国信息化的序幕。同年12月，成立国家经济信息化联席会议，邹家华副总理为主席。1994年5月，成立国家信息化专家组，作为国家信息化建设的决策参谋机构。1996年4月16日，国务院办公厅发出“关于成立国务院信息化工作领导小组的通知”（国办发［1996］15号），邹家华副总理任组长，将原国家经济信息化联席会议办公室改为国务院信息化工作领导小组办公室，电子工业部副部长吕新奎任办公室主任。1996年5月、1997年2月，1998年2月，国务院副总理、国务院信息化领导小组组长邹家华主持召开领导小组第一次、第二次、第三次会议。1996年8月，北京市政府部门在国际互联网上建立的第一个以经济类信息为主的政府网站“北京经济信息网”开通，同时它也是为市领导和市政府各部门提供Internet接入服务的网络中心。1997年4月，经国务院批准，国务院信息化工作领导小组召开了首次全国信息化工作会议，通过了《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标》（纲要），提出了信息化建设“统筹计划，国家主导；统一标准，联合建设；互联互通，资源共享”二十四字方针。此后，信息化从解决应急性热点问题，步入为经济社会发展服务的有组织、有计划的发展轨道。1998年3月，随着国务院机构的进一步改革，原国务院信息化工作领导小组办公室整建制并入新组建的信息产业部，成立了信息产业部信息化推进司（国家信息化办公室），负责推进国民经济和社会服务信息化的工作。1998年4月，青岛市开通了“青岛政务信息公众网”，这是目前为止有迹可查的我国首个地方政府门户网站。当年7月1日，“首都之窗”正式开通，标志着北京市的政府上网工程步伐也开始驶入快车道。需要特别指出的是，1998年还发生了一件大事——我国首个跨部委级的大型电子政务平台——国家口岸专网正式开通。这是海关总署与信息产业部联合开发的项目，当年建成并运行了“全国海关外汇报关单联网核查系统”，有效打击了之前非常猖獗的走私、骗汇、骗税势头，保护国内经济发展和经济安全。海关专网的应用充分显示了政府上网所蕴藏的巨大经济效益和社会效益，也对随后的政府信息化建设起到了极大的示范作用。综上所述，1999年之前的这个阶段，我们把它统称为“政府信息化前期”。之所以说它是前期，是因为它有以下几个特点：第一，当时“电子政务”的概念还没有正式提出来，政府信息化多以“办公自动化”为表现形式；第二，当时的政府信息化主要还集中在政府内部的一些应用，以提高政府工作效率，为领导决策提供辅助支撑为主要目的，并没有将重心放到“公共服务”上来；第三，当时的政府信息化还处于一个试点阶段，应用项目的数量非常有限，多集中在与国民经济密切相关以及能明显体现信息化优势的一些行业领域内，并没有大面积铺开，在全社会所造成的影响力也比较有限。三.（二）大规模建设期从1999年起，中国的政府信息化建设以“政府上网工程”启动和“国家信息化工作领导小组”成立为标志，进入了一个新阶段。1999年1月22日，由中国电信和国家经贸委经济信息中心主办、联合40多家部委（办、局）信息主管部门共同发起“政府上网工程”，目标在1999年实现60%以上的部委和各级政府部门上网，在2000年实现80%以上的部委和各级政府部门上网。从此，我国的政府信息化开始进入一个以国际互联网为基础网络的全新时代。各种各样的部门网站、门户网站如雨后春笋般涌现出来。1999年12月23日，国务院办公厅颁发了《国务院办公厅关于成立国家信息化工作领导小组的通知》【国办发（1999）103号】，宣布成立“国家信息化工作领导小组”。国家信息化工作领导小组负担的任务是：（一）组织协调国家计算机网络与信息安全管理方面的重大问题。（二）组织协调跨部门、跨行业的重大信息技术开发和信息化工程的有关问题。（三）组织协调解决计算机2000年问题，负责组织拟定并在必要时组织实施计算机2000年问题应急方案。国家信息化工作领导小组由15人组成，时任国务院副总理的吴邦国任领导小组组长，时任信息产业部部长吴基传任副组长，其余成员是来自国家相关部门的领导同志。按照通知要求，国务院信息化工作领导小组不单设办事机构，具体工作由信息产业部承担。2000年10月，党的十五届五中全会指出：“信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势，也是我国产业优化升级和实现工业化、现代化的关键环节。要把推进国民经济和社会信息化放在优先位置。”2001年8月，中共中央、国务院决定重新组建国家信息化领导小组，以进一步加强对推进我国信息化建设和维护国家信息安全工作的领导，并下设“国家信息化工作领导小组办公室”作为自己的办事机构。国家信息化领导小组负责审议国家信息化的发展战略，宏观规划，有关规章、草案和重大的决策，综合协调信息化和信息安全的工作。国务院总理朱镕基任组长，同年12月主持召开国家信息化领导小组第一次会议。2002年7月，国家信息化领导小组第二次会议通过了《国民经济与社会信息化专项规划》。2002年8月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，堪称是我国电子政务发展史上具有里程碑意义的一件大事。因为该《指导意见》中将“政府先行，带动国民经济和社会发展信息化”正式确立为我国信息化建设的发展战略，明确指出了电子政务的指导思想、目标、原则、框架、未来的发展重点等，为我国电子政务的进一步发展指明了方向。1999年，以“政府上网工程”为契机，大批政府网站的出现，宣告了政府信息化一个全新时代的到来。在这一时代，电子政务开始依托国际互联网的巨大覆盖面和强大的互动能力，致力于为公众提供服务和提升政府部门自身的工作效能，这一时期的电子政务应用无论在形式还是内容上都大大超越了以往，电子政务日益成为建设服务型政府不可或缺的一种重要工具。四.（三）深化应用期如果将1999年以来我国电子政务的发展历程再作一个细分，我们认为2003年是一个分水岭：在这之前基本上以大规模的基础设施建设为主；在这之后则是以资源整合、应用深化为主。2003年7月，国家信息化领导小组第三次会议在北京召开，中共中央政治局常委、国务院总理、国家信息化领导小组组长温家宝主持会议并作重要讲话。温家宝指出，大力推进信息化，是党中央顺应时代进步潮流和世界发展趋势作出的重大决策，是我国实现工业化、现代化的必然选择，是促进生产力跨越式发展、增强综合国力和国际竞争力、维护国家安全的关键环节，是覆盖现代化建设全局的战略举措。进入2004年，我国的电子政务建设在法制环境上有了质的突破——3月24日，国务院第45次常务会议讨论通过了《中华人民共和国电子签名法》草案，4月2日，该草案提交全国人大常委会审议。8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议表决正式通过了《中华人民共和国电子签名法》，我国有史以来第一部真正意义上的信息化法律由此诞生。2004年10月27日，国家信息化领导小组第四次会议在北京召开。中共中央政治局常委、国务院总理、国家信息化领导小组组长温家宝主持会议并作重要讲话。会议讨论了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》和《关于加快我国电子商务发展的若干意见》。2004年，北京市东城区首创了一种信息时代的城市管理新模式——网格化管理。其做法是将所属辖区域划分为若干个“100米×100米”的万米网格单元，再对辖区内的各城市部件（如井盖、树木等）进行定位、编码，标注在相应的万米网格中。同时，建立城市管理监督中心和指挥中心，应用、整合多项数字城市技术，研发以手机为原型的多功能通讯传输工具“城管通”，采用信息实时采集﹑传输的手段，由城市管理监督员对所辖区实施全时段监控，发现问题迅速上报，在最短的时间内给予解决。2005年7月，建设部在东城区召开现场会，决定推广数字化城市管理模式，并选定北京市朝阳区、上海市长宁区、南京市鼓楼区、深圳市、扬州市等10个城市(区)作为第一批试点城市（城区）。待取得经验后，建设部将根据各地试点工作情况，逐步在全国推广。2005年11月3日，国家信息化领导小组第五次会议在北京召开。中共中央政治局常委、国务院总理、国家信息化领导小组组长温家宝主持会议并作重要讲话。会议审议并原则通过《国家信息化发展战略（2006—2020年）》。2006年1月1日，经过3个月的试运行，备受关注的“中华人民共和国中央人民政府门户网站”正式开通，这是我国信息化发展史上具有里程碑意义的重要事件。央网的开通，把原本散乱的各级政府网站联结成一个整体，成为中国政府网站群的“总入口”，从理论上说，用户无论想访问哪一级、哪个部门的政府网站，都能以央网为起跑线，找到合适的链接。另外，央网的建成，对其他政府网站还起着一种重要的“示范”效应。不少部委、地方，在制定门户网站发展规划时，纷纷开始参照中央政府门户网站的发展要求，对政务信息和办事服务的分类标准规范加以统筹。2007年10月，党的十七大在北京召开，在胡锦涛总书记的大会报告中，“信息化”贯穿全篇，共有10处表述与信息化密切相关，特别是提出了“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”的重要论述，首次将“电子政务”的作用定义为“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的重要手段。2008年3月，国家大部制改革拉开帷幕。原国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，以及信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，统一纳入新成立的“工业和信息化部”。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。该条例旨在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，它规定了政府信息“以公开为原则