我国城管执法的困境及化解路径-以郑州市为例

我国城管执法的困境及化解路径——以郑州市为例摘要一、绪论（一）研究的时代背景和意义（二）研究的思路和方法二、目前我国城管执法概述及困境（一）城管执法含义及执法范围（二）城管行政处罚权制度和执法部门（三）我国城管执法的困境及原因分三、郑州市城管执法状况（一）郑州市城管的组建、职能与机构设置（二）郑州市城管执法困境（三）原因分析四、浅析各国城管执法的状况及经验启示（一）浅析各国城管执法实践（二）对我国城管执法的启示五、解决城管执法困境的对策建议(一)完善我国城管与摊贩的制度建设(二)逐步提升城管人员的公共行政精神和摊贩的公民意识(三)健全发展公民社会组织在流动摊贩治理中的作用结束语文献参考【摘要】：我国改革开放三十多年以来，城市化进程不断加快，造成大量外来务工人员不断涌入城市，加之城市下岗职工不断增多，我国社会保障制度和就业体系还不够完善。于是，城市中出现了大量流动摊贩、占道经营、乱搭乱建等违法现象，对市容环境和城市秩序管理造成了很大影响。然而当前的城市管理多部门联合执法模式，越来越不能适应社会发展和城市管理的需要。于是，城管执法部门应运而生。《行政处罚法》第十六条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的处罚权……该文件有效解决了城管身份以及城管执法的合法性的问题。城管执法部门的成立，对改善城市市容，有效维护老百姓的合法权益以及维护政府形象都起到了积极的作用。然而随着我国城市化不断的加快，城管执法不能很好的与时俱进，从而造成城管执法陷入了种种困境。本文在总结城管执法困境的基础上，以郑州市城管执法为例，结合国外城管执法的有效经验做法，最后对化解城管执法困境提出了几点对策建议，希望能为我国城管执法工作的顺利开展尽一份绵薄之力。论文第一部分是绪论，全面介绍本文的研究的时代背景、研究意义、研究思路和研究方法。论文第二部分从法律方面界定城管执法的合法性。论文第三部分通过举例郑州市城管执法陷入的种种困境，如城管与摊贩之斗争困境、摊贩群体生存与城管管理之矛盾困境、巡逻式执法方式困境、城管负面形象困境等，全面理性分析和探究造成其困境的原因，为化解城管执法的困境提供可靠依据。论文第四部分通过梳理国外城管执法的具体实践状况，为破解我国城管执法的困境提供了有力的借鉴。论文第五部分是在前几部分的基础之上，提出化解我国城管执法困境的对策建议。主要有：完善城管执法以及摊贩制度、提高城管行政精神以及摊贩的公民意识、健全并发挥社会组织的作用【关键词】：城管执法执法困境郑州市国外借鉴对策建议一、绪论（一）研究的时代背景1、研究的时代背景改革开放三十多年以来，我国的城市化水平不断提升，大量的务工人员源源不断的进入城市促使我国进入高速城市化阶段。众人周知城市环境是城市的脸面，建设和谐有序市容是每一名城市管理者的职责。同时，城市化的过程也伴随着经济体制以及社会体制改革，这一过程造成许多城市居民失业下岗以及外来务工农民难以就业，于是失业就成为一个重要的民生问题。由于街头摊贩经营成本低，经营的方式也十分地灵活并且能够获得充分让自己生存下去的物资。在这一部分失业人中，许多人为了能够在城市生存下来就会不由自主的选择摊贩这个行业。与此同时，由于城市公共服务的欠缺，街头摊贩在经营获取自身生存物资的同时难免会对周围的居民以及城市的秩序带来许城市先后多的不便。政府为了能够为居民创造整洁、有序的社会环境在城市管理领域推行相对集中的处罚权，《行政处罚》第十六条规定：“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”在这样的政策环境下，全国200多个都成立了城市管理综合执法部门，城管这个名词慢慢的进去市民的生活。从各大城市的实际执法情况上看，虽然各地城管的权限存在诸多的不同，但治理街头摊贩却是各地城管部门的主要职责。由于各地城管执法的方式单一并且常常采取强硬的执法方式，从而造成城管与摊贩的矛盾不断的升级。据南方都市报报道：2014年9月30日，大理古城两名靠摆地摊为生的背包客，当日21时45分左右在街头摆摊时突遭十多名大理古城城管围殴。据现场市民反应还没收了这两名摊贩的物品。该事件导致当天23时左右，多名围观者前往大理古城城管大队门口，要求打人者出面道歉。10月1日，该事件持续升温，大理古城逾百位摊主集体上街，直指城管暴力执法。据河南商报报道：2013年4月19日晚6点多，郑州市黄岗坡路上，26岁的城管王志毅清理占道经营时，被一名50多岁的摊贩挥拳打中脸部，破碎的镜片划破了他的右脸。我国在“十二五”规划纲要明确提出要：“弘扬科学精神、加强人文关怀，注重心理辅导，培育奋发进取、理性平和、开放包容的社会心态。”在这样构建社会和谐的政治背景下，如何实现对街头摊贩法制化、科学化、人性化治理考验着每一个行政管理人员。为促进社会和谐友善进而实现“中国梦”，需要我们的政府管理者对摊贩的经营活动进行重新的认识，以科学研究方式和理性态度定位摊贩经营现状，也需要重新思考制定策略，在保证社会和谐稳定的基础之上采取行之有效的治理摊贩的方式。本文将以郑州市城市管理为例，全面深入的分析城市管理所面临的困境和原因。同时也通过考察外国行之有效的城市管理经验，并总结其可以被我国城市管理所能借鉴的成熟方法，最后提出笔者对化解我国城市管理困境的路径。2.研究的意义首先，对城市管理的实际价值意义。我国政府正在从行政政府向服务政府转变，城管在管理摊贩中不断改变自己执法的理念和方式来避免执法陷入困境。城管与摊贩的矛盾不断的升级，从而使城管与摊贩同时陷入暴力冲突之中。本文通过借鉴外国有效的经验做法，在分析我国城管执法陷入困境的原因基础上提出笔者的对策建议，希望能够为我国快速城市化的健康发展有所帮助。其次，就是研究的科研价值意义，由于我国城市化刚刚兴起，城市化的水平不高。我国在城市化的道路上遇到了许多的新问题，但又苦于没有可靠的科研成果作为治理依据。本文通过剖析我国城管陷入困境的原因，在此基础上理性的归纳一些理论成果，希望能够为城管执法的依据提供理论指导。（二）研究的思路和方法1.研究的思路城管从政府授权执法之后就收受到社会各界人士的关注，城管在执法过程中引发的各种暴力冲突更加激起政府对其改革动力。本文先叙述国内城管执法的现状，然后介绍国外城管执法的成熟做法，进而提出个人的建议。第一，城管执法的合法性。《行政处罚法》第十六条的规定就足以证明其存在的合法性以及合理性。因此，城管执法在我们这个法制社会是能够站住脚的。第二，城管行政处罚权的探究。目前，我国政府规定行政处罚的范围集中在城市管理的四个方面上，具体包括以下方面：城市环境卫生、城市交通、城市工商行政管理以及城市建设的行政管理处罚权。本文主要围绕城市执法所遇到的阻力以及取得的成熟经验。最后，对城管行政处罚制度进行分析，提出自己的一些化解方法，例如加强执法的规范性、加强执法的人性化、改变执法的方式等。第三，陈述郑州市城管执法的现状以及执法所面临的困境。郑州市作为一个新兴起来的一线大都市，在城市化的进程中面临着许多问题。本文将从城管与摊贩两方的角度出发探究执法的新路经。第四，由于中国的城市化起步较晚国内也没有较好的城管执法经验，本文将借鉴国外较完善的城管执法制度。从国外大都市较成熟的做法中寻找化解我国城管执法的路径。第五，通过分析国内执法困境的现状以及国外的较成熟的做法，进而针对我国城管执法的困境提出个人的建议。2.研究的方法本文研究的方法主要包括：第一，文献研究法。本文将通过在图书馆以及网上查阅相关的文献资料以及科学研究的有关成果，进而为本文的写作提供有依据的理论基础。第二，调查研究。本文将通过郑州市的城管和摊贩进行调查进而获得相关的信息。第三，比较分析法。本文将通过对比我国城管执法与国外城管执法来寻求化解我国城管执法困境的方法。二.目前我国城管执法概述及困境（一）城管执法含义及执法范围目前，由于我国城管执法部门成立的时间不长，相关的规章制度不够完善，导致社会上又出现一系列的城管执法暴力冲突事件，让城管在广大人民心目中留下负面的形象。为了能让群众理性的认识城管执法，配合城管人员的执法活动，进而能够保证城管执法的顺利进行，本文将从城管执法的含义以及执法的范围的合法性上进行讲解。1.城管执法的含义目前，社会人员往往将城管执法的含义与城市管理的含义相混淆，其实城管执法仅仅是城市管理的一部分。城管是城市管理行政执法局的简称，是中国内地城市管理中负责综合行政执法的部门。就城管的根源来讲，其前身是“城管办”属于中华人民共和国国家事业单位。随着行政体制的改革，城管逐渐被下方到各地政府部门，成为由政府部门领导的下属机构也就是我们现在所谓的城管。而城市管理则是指利用自然科学、社会科学、人文科学等多种知识对城市的环境卫生、交通、工商管理、市容景观进行综合的管理。从两者的定义上我们不难发现城管仅仅是城市管理的一部分，城市管理由许多像城管这样的部门所组成。2.城市执法的范围城管的主要职责包括一下几个方面：第一，贯彻实施有关国家及地方政府有关城市管理的法律、法规、规章制度以及对城市的秩序进行管理。第二，对地方性法规、规章草案进行学习研究，提出一些对本市城市管理的建议。第三，负责本市行政执法队伍的组织建设、作风建设以及承办市政府交给的其他工作事项。从城管执法的范围上讲，其对流动摊贩的管理在法律方面是合法的。社会上之所以出现许多城管与摊贩的暴力冲突，陈海松在中共银川党校学报上指出：“城管与摊贩产生矛盾是城市管理理念的偏差。”（1）（二）城管行政处罚权制度和执法部门1.城管行政处罚权制度所谓城管管理相对集中行政处罚权，是指依据行政处罚法和国务院有关规定，经省人民政府决定，由市城市管理行政执法部门依法集中行使城市管理领域相关部门全部或者部分行政处罚权。目前，市政府对于摊贩的行政处罚授权于城管部门，城管在摊贩的管理过程中有一定的处罚权。但是，社会上为什么出现那么多摊贩因不服从城管处罚而发生的暴力冲突，就其原因来说，孟亮则认为城管暴力是由于执法处罚自由裁量权过大，执法不严；各种腐败现象存在；城管执法的执法方式单一。（2）2.执法部门现如今，我国许多地方出台法规，拟将对非法经营处罚权授予城管大队。城管将会有权对于占道经营的摊贩进行处罚，这在根源上道出了城管与摊贩为什么总成为矛盾的对立者。城管为了履行执法的职责，对摊贩进行管理并依据规定来进行处罚，但作为弱势群体的摊贩无法承受罚款，两者便产生了暴力冲突。（三）.我国城市执法的困境及原因分析我国城市执法所面临的困境。首先是执法者自身素质较低，经过行政体制改革，城管部门从国家部门分离出来，城管部门的组成人员从原来的正规编制转变为临时聘用人员。许多临时聘用的执法城管，由于自身文化水平较低，对执法的规章制度以及执法的法定程序没有很深入学习研究。这在一定程度上造成城管人员为了完成上级交给的任务，采取一些较为极端的方法，从而造成一系列暴力事件的发生。另一方面，城管内部存在着作风不严、腐败严重、不作为的违法现象。城管人员不是正规编制员工，党性精神不够强，执法意识淡薄，对于有利可图的执法持积极态度，而对于一些需要解决的公共事务则持不作为的态度。城管人员的组成也鱼龙混杂，其中难免存在腐败的现象，这也在一定程度上阻挠了城管执法的正常进行。面对城管自身存在的诸多问题，我国的行政执法急需深化行政体制改革。其次，身为依靠摆地摊生存的摊贩。摊贩大多是外来的务工的农民以及下岗的工人，自身的文化水平不高，对于法律法规的观念意识不强。与此同时，城管的执法行为往往危及摊贩的生存，作为依靠摆地摊来获得生存的摊贩为了维护自身的利益，常常采取暴力的方式来应对城管的执法。面对摊贩对抗城管执法的现象，俞可平提出城市管理中应实行善治。（3）再次，市民对摊贩弱势群体的同情。社会上接连不断发生许多的暴力执法事件，造成城管在大众心目中的形象一落千丈。市民在看待暴力冲突上往往都倒向摊贩这一方，在舆论上给城管的执法带来了很大的被动，使其执法工作无法正常进行。三.郑州市城管执法状况（一）郑州市城管的组建、职能与机构设置1.城管的