新食品安全法(2015版)解读

新食品安全法解读郝琳琳教授北京工商大学法学院副院长北京市平谷区人民法院副院长（挂职）一、食品安全法的演进（包括新旧法对照）二、监管主体三、食品安全标准四、责任主体五、食品生产许可六、质量管理要求七、特殊食品八、食品进出口九、食品安全法律责任议题议题一、食品安全法的演进•1、“食品安全”的概念1974年由联合国粮农组织提出，广义上讲主要包括三个方面内容：数量安全，卫生安全，发展安全。1996年，世界卫生组织将食品安全界定为“对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”。食品安全法所要调整的“食品安全”，则是一个狭义的概念，是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。•2、《食品安全法》的演进阶段（1）萌芽时期（1949-1963），1950年卫生部设立了我国第一个食品检验机构——药品食品检验所，正式开始对食品进行化验和制定食品标准。卫生部门颁发了一些规章，这一阶段只是对由食品引起的疾病进行管理，没有形成食品安全管理体系，食品监管比较简单。（2）发展阶段(1964-1979),1964年《食品卫生管理试行条例》发布，标志我国食品卫生管理进入全面管理阶段。到1979年国务院正式颁布《中华人民共和国食品卫生管理条例》标志我国食品管理法制化建设迈上新台阶。（3）成熟阶段（1981-2009），我国食品安全法制建设趋向成熟阶段，主要表现为从《食品卫生法（试行）》到《食品卫生法》颁布，再到《食品卫生法》的不断修改完善，最终《食品安全法》出台。这一阶段，我国的食品监管法制化最终确立，食品安全监管体系正式形成。（4）完善阶段（2009-）目前，我国的食品安全进入新一轮的完善阶段，面对频发的食品安全事件，食品安全监管形势严峻。2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订新的《中华人民共和国食品安全法》，将于2015年10月1日实施。新版食品安全法共十章，154条，这部经全国人大常委会第九次会议、第十二次会议两次审议，三易其稿，被称为“史上最严”的食品安全法。•新食品安全法经全国人大常委会第九次会议、第十二次会议两次审议，三易其稿，新法共10章154条，比起现行食品安全法的10章104条，多出50条。•新食品安全法被冠以“史上最严”的称号，那么，“史上最严”又严在哪里？•食品企业该如何看待新法？新旧法对照•1.分清变化和继承•新法条文的改动甚多，但实际上，新法一方面有突破，另一方面是大量继承和吸纳已有的制度和规定（比如对新食品原料申请、剧毒农药不得使用、转基因食品标签说明等等），并在继承中进行调整。因此，企业需要透过大量条文更改的背后，了解哪些修订是实质性变化，哪些修订是继承性吸纳。对于实质性变化，企业要根据就其带来的新义务、新要求采取新措施；而对于继承性条文修订，尽管没有产生新的义务要求，但由于新法采取了更严的法律责任体系，企业需要评估继承性条文是否带来责任的变化。•2.史上最严和风险评估•“史上最严”是对新法的一个标签式形容。新法大幅度加重了违法责任，无论是民事赔偿责任还是行政处罚责任，均体现了惩罚性的立法思路。对于整个食品行业企业而言，直接的影响是违法成本大大提高，尤其对于大型食品经营企业，有必要在加重责任的大背景下，系统对企业进行风险再评估。•3.更新企业“防火墙”•在上述两点的基础上，企业应根据自身从事的具体业务，更新企业的食品安全防火墙，防火墙更新应突出两个方面：•一是新法中实质性变化而带来的新要求，如食品经营企业自查义务、保健食品注册和备案要求、经营者索证和记录保存新要求等等；•另一方面是由于责任加重带来的风险领域。•4.关注持续的新变化•《食品安全法》作为食品各法律规范的上位法，在引入很多变化和突破时，很多采用原则性规定，新法给予5个月左右的时间作为生效时间，一方面是为食品行业主体提供适应和准备期，另一方面也在等待新的执行性条例的调整和到位，比如保健食品的备案制度等等。企业应当在准备的过程中，持续关注食品安全领域的新变化。•1.大幅加重法律责任，健全责任机制•提高违法成本、严厉法律责任、重罚治乱是《食品安全法》修改的一个重要思路，也是新法的一个重要特征。加重法律责任突出表现在三个方面：完善民事赔偿机制、加大行政处罚力度、与刑事责任的衔接。除此之外，新法在严厉执法的同时还新增食品经营者豁免条款。新法的实质性变化•（1）完善民事赔偿机制•新增首付责任制：新法规定民事赔偿实行首付责任制，在尊重消费者选择赔偿主体的基础上，突出规定先接到消费者赔偿请求的生产者或经营者应当承担先行赔付责任，不得推诿；首付责任制度是对《消费者权益保护法》及《产品质量法》中相关规定的深化。以上两法中均规定，消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。《食品安全法》则在此基础上，在明确保护消费者索赔选择权利的基础上，从被索赔对象的角度规定了先行赔偿的责任，避免生产经营者以其他方过错为由加重消费者索赔难度。•第三方连带责任：•第三方主体如明知食品经营者从事严重违法行为、仍为其提供生产场所或者其他条件的，将与生产经营者共同对消费者承担连带责任。•另外，网络食品交易第三方平台未依法对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证而使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品经营者共同承担连带责任。•完善赔偿标准：•新法规定了法定情形下，消费者十倍价款或者三倍损失的惩罚性赔偿金制度。新法规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者三倍损失的赔偿金，增加的赔偿金额不足一千元的，为一千元。价款十倍的赔偿金在原法中已有规定，但三倍损失以及增加的赔偿金额不足一千元按一千元计则是基于食品的特性而做出的新规定，这在产品价款较低但造成的损失较高时更能体现惩罚力度。•（2）加大行政处罚力度•大幅提高处罚金额：新法大幅度提高了原有的处罚金额，将处罚金额上调了数倍，最高可达货值的三十倍。•低违法成本将成为历史，重罚将成为今后食品违法处罚的明显趋势。新法之下，如严格执法，国内企业的违法成本必将提高。•食品相关方责任：新法增加了对明知从事严重违法行为、仍为其提供生产场所或者其他条件的主体的处罚，最高处罚金额可达二十万元。•人身处罚和资格限制：除了增加公司违法的处罚金额外，新法强化了对食品从业人员的管理，在违法情况下，对违法个人施加人身性质或资格的处罚，包括：•1）终身禁入制度，食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作、以及担任食品安全管理人员；同时，严禁食品经营主体聘用上述人员；•2）对于严重违法的直接负责主管或其他责任人，可直接予以行政拘留；•3）限制从业制度，被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。•（3）与刑事责任的衔接•新法增加了规定：行政部门发现涉嫌构成食品安全犯罪的，应当依法移送公安机关立案侦查并追究其刑事责任，同时公安机关对于不构成犯罪但是应当追究行政责任的案件也应当及时移送行政部门。•这一条款主要是将《食品安全法》中规定的行政责任的追究与《刑法》第141、143、144条等规定的食品安全犯罪刑事责任的追究相衔接，也是加强行政部门和公安机关在打击食品安全违法活动中的协作。•（4）新增食品经营者豁免条款•新法在严峻责任的同时，对于已尽合理注意义务的不知情食品经营者规定了豁免条款。•直接规定豁免条款，在食品安全监管立法中还是比较少见的，考虑到了中国复杂的食品安全环境。豁免条款的要点为：1）仅适用于食品经营者（即销售者和餐饮服务提供者），不适用于生产者；2）需履行了法定的进货检查义务；3）需举证不知晓，证据要求必须充分；4）需如实说明进货来源；5）仅免除行政处罚，不符合食品安全标准的产品仍需没收，且仍应承担民事赔偿。该条款具有较高的实用价值。•2.整合食品安全监管体制•新法将多部门分段监管食品安全的体制转变为由食品药品监管部门（简称“食药监”）统一负责食品生产、流通和餐饮服务监管的相对集中的体制。•实际上，这一变化是将2013年国务院对食品药品监督管理体制的改革落实并细化在法律层面，而食药监职能的整合在2014年已经在全国范围内基本完成。•新法下，多部门分段监管将成为历史，食药监“一揽子”主导监管，其他部门包括卫生部门、工商部门、质监部门则发挥辅助监管作用。•3.实施全过程和全方位监管•全过程监管强调从食品原料阶段至消费者购入之间各个环节的无缝管理，新法突出改动表现为：源头阶段首次延伸至食用农产品、新增食品贮存和运输管理、渠道上增加网上销售的管理规则、对生产和流通提出更多监管要求、以及将食品添加剂全面纳入《食品安全法》适用范畴。•（1）源头阶段延伸至食用农产品•新法首次明确将食用农产品的销售纳入《食品安全法》的管辖，同时规定了一系列与食用农产品相关的要求，包括食用农产品检验制度、进货查验记录制度、投入品记录制度等等。新法特别指出，食用农产品的销售无需申请食品流通许可证。新法还规定，食用农产品的质量安全管理仍然适用《农产品质量安全法》，尽管《食品安全法》原则上规定了新法在销售等方面优先适用，但是由于两部法律存在许多交叉之处，如何进一步协调管理仍有待观察。•（2）食品贮存和运输直接纳入监管环节•新法明确将贮存、运输、装卸作为六大适用经营行为之一，尽管修订前，《食品安全法》也涉及了食品的运输和贮存环节，但新法的规定更加全面和细致，并首次规定了从事食品贮存、运输和装卸的非食品生产经营者的义务（第33条规定了非食品生产经营者应当与食品生产经营者遵守同样的贮存、运输和装卸的安全要求）和责任（第132条规定，未按要求进行食品贮存、运输和装卸的由相关部门责令改正、责令停产停业并处一万元以上五万元以下罚款，情节严重的可吊销许可证）。•（3）生产、流通环节的新要求•新法在生产和流通环节增加更多的要求，包括投料、半成品及成品检验等关键事项的控制要求、批发企业的销售记录制度、生产经营者索证索票以及进货查验记录等制度。尽管大部分上述要求在修订前早有规定，如2009年的《食品安全法》和《食品安全法实施条例》已经规定了投料、半成品以及成品检验的要求、食品进货查验制度、食品出厂检验记录制度以及记录要求和保留进货或者销售票据的要求，但新法在原有规定的基础上，作出细化或提出了更严格的要求。值得注意的新要求包括：•新法第47条新设食品生产经营者食品安全自查制度，要求食品生产经营者定期对食品安全状况进行检查和评价；•对于原有批发企业的销售记录制度，《食品安全法实施条例》的原规定是在建立记录和保留凭证两项中选择其一即可，但是，新法第53条则规定应当建立相关记录并保存凭证。•对于原有生产经营者的索证索票、进货查验记录制度，新法更加详细具体地规定记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。使得相关记录和凭证的保存期限不局限于原来的硬性规定二年。•（4）增加第三方平台网络食品交易规定•流通环节中的第三方平台网络食品交易是本次修订新增的内容，实际上是吸纳了2014年颁布的《网络交易管理办法》和2013年《消费者权益保护法》关于网络交易的相关规定。在吸纳已有制度的同时，新法规定了食品经营者在第三方网络交易平台的实名登记制度和第三方平台审查经营者许可证的义务，并规定了第三方平台提供者未遵守该制度的连带责任。•该新增义务加重了第三方平台的审查义务，体现了在食品流通过程中更严格的经营者自我审查要求。新法还规定，未履行审查许可证义务使消费者受到损害的，第三方交易平台应当与食品经营者承担连带责任，使得该项义务在实践中更具执行力。•（5）全面强化食品添加剂的管理•新法在很多涉及食品的规定中加强了对于食品添加剂的管理，显示了对食品添加剂全面监管的特征，体现了对食品添加剂安全问题的重视，相当程度上