一张蓝图构建工作方案

“一张蓝图”构建工作方案1“一张蓝图”构建工作方案一、工作背景2012年以来，习近平总书记在多次会议、讲话、报告中提出“一张蓝图干到底”的要求。在我国，政府报告、文件中对“一张蓝图”的提法由来已久，当前所说的“一张蓝图”与其本义具有本质上的区别。尤其十八大以来，随着空间规划改革的持续推进，“一张蓝图”的涵义不断深化，重要性更为凸显，落地需求更加强烈，各级政府对“一张蓝图干到底”的共识持续凝聚。2016年12月出台的《省级空间规划试点方案》提出了“先布棋盘、后落棋子”的空间规划（多规合一）总技术路线，即通过绘制数字工作底图、空间规划底图，定好“棋盘”，以其做为本底，将涉及国土空间开发的各类要素像“棋子”一样，按照“先网络层，后应用层”的顺序，依次叠入，落好“棋子”，最终形成空间布局总图（即“一张蓝图”）。可见，“一张蓝图”是在统一了各项基础数据底图基础上，各种领域规划叠加分析、冲突差异解决后的所有规划合图，并且具有坐标统一、边界统一、规模统一、指标统一、期限统一、技术参数统一、分类办法统一、管控措施统一的特点，能够实现市县全域管控。空间规划（多规合一）的技术路线决定了“一张蓝图”在空间规划体系中的中心地位，其对于区域构建生态安全格局，优化国土空间开发，落实国土空间有效管控，提升国土空间治理能力和效率意义重大。因此，我们对构建“一张蓝图”的思路、方法、路径、任务进行深入研究，形成较为成熟的理论认识和方法路径，为区域空间规划（多规合一）提供有力支撑。“一张蓝图”构建工作方案2二、工作目的（一）解决规划矛盾冲突“一张蓝图”的构建，以解决目标对接、技术标准对接、建设及非建设用地规模对接和城市土地用途对接等多方面的矛盾和冲突为基本要求，在实现统一的基础上，完成数字工作底图、空间规划底图和空间布局总图绘制，为区域空间规划（多规合一）整体工作及成果制定奠定基础。（二）实现主体功能区战略格局精准落地基础评价、“三区三线”划定、空间布局总图绘制等是主体功能区规划落地的主要抓手。在“一张蓝图”构建工作中，将紧紧围绕《全国主体功能区规划》、《中共中央国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）等政策文件要求，科学开展资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价，合理划定“三区三线”，统筹绘制“一张蓝图”，确保主体功能区战略格局在市县的精准落地。（三）优化国土空间格局“一张蓝图”是区域各领域规划叠加分析、冲突差异解决后的所有规划合图，在摸清区域空间发展本底条件的基础上，以生态为引领，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，引导国土空间发展格局逐步向良性方向推进，从而提高国土空间管控效率。三、工作原则协调发展原则。以主体功能区规划为基础，以系统构建生态安全格局、优化国土开发为目标，依据资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，结合规划区域实际，划定“三区三线”。同时制定各类空间管控办法，做到各类空间协调发展。生态优先原则。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，正确处“一张蓝图”构建工作方案3理发展与保护的关系，牢固树立底线意识，从生态安全、生态承载力、生态完整性和生态功能性等多方面考虑，把生态安全放在突出位置，优先确定生态保护红线。底线管控原则。遵循自然资源供给上限、粮食安全与生态环境安全的基本底线，坚守生态保护红线和永久基本农田保护红线刚性约束。科学预测城镇发展方向与规模，合理预留用地，集约节约利用土地资源，实现城镇开发边界的底线管控。统筹衔接原则。按照全域一盘棋的思路，建立纵向联动、横向协作、协调有序的工作机制，统筹协调生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界、建设用地控制线、产业区块控制线、文物古迹保护红线、基础设施廊道控制线等控制线划定工作，尊重自然生态整体性和系统性，树立“一张蓝图”的中心地位。动态变化原则。尊重自然生态变化、城镇规模增长以及产业发展等情况的动态变化规律，结合空间规划期限，建立“三区三线”及空间规划评估机制，合理确定空间结构，提高空间利用效率。四、工作思路（一）总体思路全面贯彻党的十九大精神，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，以落实主体功能区规划为基础，按照《省级空间规划试点方案》的要求，围绕“先落棋盘，后落棋子”的技术路线，采取“四步走”技术路径，运用遥感、GIS软件技术等，完成数字工作底图制定、两个评价、三区三线划定、空间规划底图绘制、空间布局总图构建等工作，进行差异协调处理，消除规划矛盾，划定各类控制线，实现“一张蓝图”管控到底。“一张蓝图”构建工作方案4（二）技术路径第一步：制作数字工作底图。在全面调研、收集各项数据资料并分析处理的基础上，依据空间规划数字工作底图制作办法，制作工作底图。第二步：开展基础评价。以主体功能区规划为基础，依据工作底图数据开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价第三步：划定三区三线。依据资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价的结果，结合现状地表分区、土地权属，分析并找出需要生态保护、利于农业生产、适宜城镇发展的单元地块，综合集成开展功能适宜性评价，划分各类空间适宜等级。以功能适宜性评价结果为基础，科学划定“三区”（生态空间、农业空间、城镇空间）和“三线”（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界），以“三区三线”为载体，合理整合协调各部门空间管控手段，绘制形成空间规划底图。第四步：构建“一张蓝图”。在空间规划底图基础上，叠入重大基础设施、城镇建设、乡村发展、生态保护、产业发展、公共服务等专项空间规划要素，落入棋子。在叠入过程中，对于各类空间要素出现的差异矛盾，形成协调处理规则，并依次叠入基础层、网络层、应用层不同的空间要素，形成有机整合的空间规划“一张蓝图”。“一张蓝图”构建工作方案5一张蓝图构建技术路径图“一张蓝图”构建工作方案6五、主要内容“一张蓝图”的构建，依据并充分运用两个评价结果，按照“先布棋盘，后落棋子”的技术路线要求，主要包括制作数字工作底图、绘制空间规划底图、构建空间规划布局总图三项工作，各项工作主要内容、工作流程如下：（一）制作数字工作底图1、工作内容一是数据预处理。对资料进行分类整理，建立资料目录档案；对于图像格式的图件资料，以地理国情普查数据作为空间参考进行配准、纠正处理，形成数学栅格图；将矢量格式的规划资料转换为数字栅格图，对空间数据进行坐标转换，对数据按规划编制单元进行拼接、提取与裁切处理，形成区域数据；提取各级行政区划单元、地理单元以及城镇综合单元地名点；对编制单元近五年的人口、经济统计数据进行整理，并与乡镇行政区划单元相关联，形成基于乡镇行政单元的空间统计数据等。二是绘制数字底图。进行空间开发负面清单数据生产、地表覆盖数据归类、现状建成区数据生产、过渡区数据生产、空间开发评价数据生产、道路覆盖数据提取等数据生产。按照精度优先原则，进行一致性处理，对所提取的各类功能空间数据间存在的矛盾问题进行协调处理，同时对相应修改内容进行记录。对一致性处理无法解决的问题，按问题记录进行外业核査。通过数据整合和数据集成，生产市县全域的空间规划底图数据库，编制数字工作底图。2、工作流程数字工作底图制作流程主要包括资料收集、数据预处理、空间规划底图编制、成果提交四个步骤，具体工作路径如下：“一张蓝图”构建工作方案7数字工作底图制作流程图“一张蓝图”构建工作方案8（二）绘制空间规划底图以主体功能区规划为基础，以系统构建生态安全格局、优化国土开发为目标，依据资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价结果，结合规划区域实际，完成三区（生态空间、农业空间、城镇空间）、三线（生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界）的划定，形成空间规划底图（即棋盘）。1、三线划定（1）生态保护红线划定①主要内容生态保护红线划定内容主要为生态保护红线的识别、划定以及管控。按照定性与定量相结合的原则，通过科学评估，识别具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域，根据地区特点以及保护要求，合理划定土地沙化敏感区生态保护红线、江河湖库滨岸带敏感区生态保护红线、生物多样性维护功能区生态保护红线、森林生态系统保护红线、禁止开发区生态系统保护红线等各类生态保护红线，最后按照功能不降低、面积不减少、性质不改变等要求，对生态保护红线进行严格管控。②划定流程第1步：现状资料搜集。收集各红线类型的相关规划/区划资料，基础地理信息数据和资料，以及与生态保护红线划定相关的主体功能区规划、环境功能区划，生态功能区划、所在区域的城市总体规划、林地保护利用规划、资源开发规划及旅游发展规划等资料，作为红线划定过程中的辅助参考文件。“一张蓝图”构建工作方案9第2步：明确划定范围。按照《生态红线划定指南》要求，依据收集到的各类资料，确定生态功能极重要区、生态环境极敏感区以及禁止开发区三类保护红线范围。第3步：确定红线边界。将纳入红线的各类禁止开发区域与科学评估确定的生态功能极重要区和生态环境极敏感脆弱区进行空间叠加，形成叠加图件。通过边界处理、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等步骤，最终确定生态保护红线边界。第4步：划定生态保护红线。通过资料收集、明确划定范围、识别红线内容、确定红线边界等上述步骤，最终划定各条生态保护红线，形成生态保护红线划定成果（文本、图件）。生态保护红线划定技术路径图“一张蓝图”构建工作方案10（2）城镇开发边界划定①主要内容依据资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价，以生态保护红线、永久基本农田红线作为限制性依据，明确不能开发建设的国土空间刚性边界，同时提出允许开发建设的国土空间区块；其次，预测人口规模以及控制的城镇人均建设用地指标作为控制性依据，得出满足城镇发展所需的合理建设用地规模。城镇开发边界划定中，以限制性依据、控制性依据为基础，综合考虑城镇发展定位，最终确定城镇开发边界。②划定流程第1步：资料收集。收集整理市县行政区划、地表覆盖分类（地理国情普查）、现状地表分区、行政区划单元、道路、水域、地名、人口经济、城镇建成区、坡度带、高程带、地质灾害、永久基本农田、生态红线数据，以及土地利用总体规划、城乡规划、林业规划、产业园区规划等基础数据作为城镇开发边界划定的参考。第2步：用地条件评价。通过资源环境承载能力评价确定不同区域对城镇扩张及产业布局的承载极限；通过国土空间开发适宜性评价确定不同区域城镇及产业开发建设的适宜程度。以“两个评价”结果指导城镇开发边界划定。第3步：城镇规模确定。依据市县历年城镇人口变化情况、城镇化水平情况与经济发展趋势，科学预测规划期内城镇人口规模，以人定地，明确城镇用地规模；结合产业发展基础、重大项目安排、经济增长水平，科学预测规划期内工业增加值规模，参考相关用地产出水平，以产定地，明确独立产业园区规模。以规划城镇用地和独立产业用地的总用地规模，作为城镇开发边界确定的数量基础。“一张蓝图”构建工作方案11第4步：城镇开发边界规模确定。依据不同区域的资源禀赋和开发适宜性条件，在现状城镇建设用地规模基础上按照一定的扩展系数确定规划期内城镇开发边界规模，最终形成开发边界总规模。第5步：进行差异分析。在GIS平台上对同一区域的城乡规划与土地利用总体规划建设用地进行对比。通过分析城规与土规建设用地差异，明确“两规”之间建设用地冲突情况，为划定城镇开发边界提供依据。第6步：城镇开发边界划定。依据“两个评价”及城乡规划与土地利用规划差异分析对比内容，综合考虑城镇建设用地的适宜性、城镇空间发展方向等，最终确定城镇开发边界。城镇开发边界划定技术路径如下图：城镇开发边界划定流程图“一张蓝图”构建工作方案12（3）永久基本农田保护线划定①主要内容永久基本农田划定主要是根据土地利用变更调查、耕地质量等级评定、耕地地力调查与质量评价等成果数据，以国家省市县永久基本农田划定的最终成果为基础，按照《基本农田划定技术规程》，对规划期内需占用基本农田的重点项目进行梳理，按照“数量不减少、质量不降低”原则在区域范围内对基本农田进行调整，划定