PPP项目管理知识要点整理

PPP项目管理知识要点整理一、PPP项目建设手续审批与传统建设工程项目相比，PPP项目除了履行立项等基建审批手续外，还需要进行PPP模式审批等程序。针对新建PPP项目，项目建议书以及可行性研究报告等审批文件是审查项目合法性的重要文件，也是投资项目获得新开工（行政）许可的前期条件。新建PPP项目建设审批文件：1.项目建议书2.可行性研究报告3.水土保持方案4.环境影响评价报告5.土地使用预审6.规划选址意见书7.规划及用地许可8.……二、PPP模式审批除了与建设工程相关的立项等行政审批手续外，财政部门还要对项目实施方案进行物有所值评估和财政承受能力验证（利用第三方专业机构和专家力量）。通过验证的项目，才允许项目实施机构报政府审核。PPP项目的定价和收费机制是政府和社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体；实践中，联合体一般由建设方、融资方、运营方、材料供应商等组成的利益共同体）合作的重要基础，关系到PPP项目的风险分配和收益回报，是政府方和社会资本方共同的关注核心。三、PPP项目操作流程1.项目识别阶段1.1对于列入PPP项目年度开发计划的项目，项目发起方应按照财政部门或者PPP中心的要求提交相关资料：《项目可行性研究报告》、《项目产出说明》、《项目初步实施方案》。1.2物有所值评价和财政承受能力论证。2.项目准备阶段2.1政府建立专门协调机构——PPP项目领导小组。已通过物有所值评价和财政承受能力论证的PPP项目，地方人民政府应当组建专门的PPP项目领导小组作为PPP项目的领导和协调机构，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作。组建成立后，应当以《通知》、《决定》等文件方式通知相关职能部门及单位，并且要向社会公众公式。2.2地方人民政府或其指定的政府职能部门等组织机构可作为PPP项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作，具体为负责PPP项目咨询机构选定、项目前期评估论证工作组织、项目实施计划制订、实施方案编制与报批、物有所值评价及财政承受能力论证工作协助、PPP项目社会资本选定、代表政府进行PPP项目合同签署、项目组织实施与监管以及合作期满项目移交等工作。实施方案审核流程：市场测试（并不是必经流程）→专家评审→审核项目实施方案经审核批准的，应当作为项目后续的采购、执行和移交等工作的纲领性文件，由项目实施机构、中选社会资本以及其他相关各方遵照执行。3.项目采购阶段3.1财政部规定，PPP项目采购实行资格预审制度。邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。3.2采购流程：资格预审→采购文件编制→响应文件评审→谈判与合同签署（项目实施机构确定谈判工作组；确认谈判完成后，签署确认谈判备忘录；合同文本公式；项目公司成立后，由项目公司于项目实施机构重新签署PPP合同，或者补充协议）3.3五种采购方式的比较分析：公开招标和邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购。4.项目执行阶段4.1执行流程：项目公司设立（可以由社会资本一方，包括联合体，也可以是社会资本与政府指定机构共同设立，或者社会资本设立项目公司后由政府指定机构参股项目公司）→融资管理→绩效监测与支付→中期评估4.2《合资协议》为项目公司设立依据。设立项目公司需要编制组建方案。5.项目移交阶段四、PPP项目合同体系1.PPP项目合同政府方与社会资本方签订。2.股东协议由项目公司的股东签订，通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其权值范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决。3.履约合同3.1工程承包合同，可能会将部分或者全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商。为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移至承包商。3.2运营服务合同项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的专业运营商。个案中，外包可能需要事先取得政府的同意，但PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司外包而豁免或解除。3.3原材料供应合同有些项目在运营阶段对材料的需求量较大，需要与原材料主要供应商签订长期供应合同。3.4产品或服务购买合同项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入。根据PPP项目付费机制的不同，购买者可能是政府，也可能是最终使用者。4.融资合同融资合同可能包括项目公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。5.保险合同项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其他专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。在制定保险方案或签署保险合同前应先咨询专业保险顾问的意见。6.其他合同例如与中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。五、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》项目合同由合同正文和合同附件组成，《合同指南》主要反映合同的一般要求，采用模块化的编写框架，共设置15个模块、86项条款。原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模板：总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定。其他模块可根据实际需要灵活选用。例如，建设-运营-移交模式的项目合同除了10个通用模块之外，还需选用投资计划及融资、工程建设、运营和服务、社会资本主体移交项目等模块。1.总则2.合同主体3.合作关系4.投资计划及融资方案5.项目前期工作6.工程建设7.政府移交资产8.运营和服务9.社会资本主体移交项目10.收入和回报11.不可抗力和法律变更12.合同解除13.违约处理14.争议解决15.其他约定六、PPP项目合同指南（财政部，试行）1.PPP项目合同概述1.1合同主体政府方、项目公司1.2合同主要内容和条款一般来讲会包括以下核心条款：引言、定义和解释；项目的范围和期限；前提条件；项目的融资；项目用地；项目的建设；项目的运营；项目的维护；股权变更限制；付费机制；履约担保；政府承诺；保险；守法义务及法律变更；不可抗力；政府方的监督和介入；违约、提前终止及终止后处理机制；项目的移交；适用法律及争议解决；合同附件；等等。除核心条款外，通常还会包括其他一般合同中的常见条款，例如著作权和知识产权、环境保护、声明与保证、通知、合同可分割、合同修订等。1.3风险分配1.4法律适用☆2.PPP项目合同核心条款2.1项目的合作范围及合作期限2.1.1项目的合作范围可包括设计、投融资、建设、运营、维护、移交中的一项或多项。在实践操作中，PPP项目的合作范围应当具有排他性。2.1.2合作期限存在两种做法：单时段合作期限、双时段合作期限单时段合作期限：自双方签署合同生效之日起，至特定时间段终止。双时段合作期限：分为两个阶段（建设期间和运营期间），单独分别计算合作期限。合作期限的延长：应当在开始项目执行前考虑PPP项目合作期限延长情形及相应的应对措施。2.2项目的用地条款由于我国土地所有权属于国家及集体经济组织，不允许就土地所有权进行流转，这也决定了涉及项目用地指的仅为土地使用权。2.2.1土地使用权取得方式：划拨；招标、拍卖、挂牌、租赁以及作价出资或入股等有偿方式；2.2.2项目用地用途特定化、土地使用权的抵押、政府方的场地出入权；2.2.3取得项目用地费用的承担2.3项目融资条款包括项目公司的融资权利和义务、融资方权利及项目再融资等内容，并散见于《PPP项目合同》各条款中。2.3.1项目公司的融资权利和义务。项目公司负责对外融资：为防范项目实施风险，《PPP项目合同》中往往会约定将项目公司完成融资交割作为合同生效的前提条件之一，如果未在约定期间内完成融资交割且未被豁免的，将影响《PPP项目合同》的正常履行。项目资产归属：项目公司的资产状况等财务指标会影响其主体信用评级。对于法律没有明文规定的基础设施项目，则可根据“谁投资，谁拥有”的原则约定在合作期内由中选社会资本/PPP项目公司所有。2.3.2融资方的权利2.3.3项目再融资2.4项目的建设条款项目设施的建设条款并非所有《PPP项目合同》的必备条款，但是对于新建类或者改建类的PPP项目，属于项目协议的核心条款。2.4.1项目设计常见分工为：方案设计由项目发起人负责；初步设计和施工图设计由项目公司负责。项目设计工作多由项目公司负责，政府方享有一定期限内审查设计文件并提出修改意见的权利。对于项目设计的审查约定，应当注重政府方审查设计范围、约定审查时间、提出修改意见程序、审查争议的解决程序。2.4.2项目建设2.4.3政府方的介入权2.5项目设施的运营与维护条款2.5.1项目设施的运营维护主体2.5.2项目运营维护的内容2.5.3项目运营维护的标准及要求常见的运营开始条件包括：建设项目通过竣工验收、完成运营所需的审批手续、项目试运营结束等。在合同生效后开始运营之前，项目公司需要负责编制项目维护方案，并提交政府方审核。2.5.4政府方的监督及介入权2.5.5未履行运营维护义务的事前保障和事后救济2.6项目付费机制2.6.1付费机制的分类根据直接付费主体不同，项目付费机制分为：政府付费机制、使用者付费机制、可行性缺口补助机制（使用者付费不足时政府给予一定补助）。2.6.2项目的定价和调价机制项目的定价：在使用者付费机制下，项目定价是运营与维护阶段《PPP项目合同》的主要内容之一。定价方式包括：①根据《价格法》等相关法律法规及政策规定；②由双方在合同中约定；③由项目公司根据项目实施时的市场价格定价。项目的调价机制：采用调价机制方式防止过高或过低付费导致中选社会资本/PPP项目公司亏损或获得超额利润。2.7项目的移交2.7.1移交的方式通常情况下，在项目合作期限届满后，项目公司会将项目设施完好地、无偿地移交给项目实施机构或政府指定部门。2.7.2移交的内容2.7.3移交的标准2.7.4移交的程序：①过渡期准备；②评估和测试；③移交手续与费用；④项目绩效评价。2.7.5部分合同权利义务的转让2.7.6项目移交的效力2.8政府承诺与保证条款2.8.1限制竞争条款（唯一性条款）要求政府在项目公司经营期的一定期限或者整个期限内不在同一个区域内兴建相同或相似的项目，确保社会资本或者项目公司在一定区域内的市场垄断地位。2.8.2税收等优惠条款2.8.3负责或协助获取项目相关土地权利2.8.4提供相关配套设施和程序审批2.9争议解决机制2.10其他关键性条款其他常见条款如下：股权变更限制；履约担保；风险分摊方式；应急机制；项目的变更、提前终止及补偿；违约责任、著作权和知识产权、环境保护、声明与保证、通知、合同可分割、合同修订等。七、PPP项目合同的边界条件1.权利义务边界应包括：对PPP项目资产权属的认定，对项目资产及权益处置的限制性规定；对项目公共责任及项目风险转移的规定；对财政承诺及由此产生的政府债务风险边界的限定。2.交易条件边界应包括：项目合作经营期的规定；对公共服务计量和担保性质的财政承诺的约定；对公共服务价格的定价和调价机制，尤其是采用政府付费模式的项目调价机制及其形成的财政承诺；产出说明与规范；环境污染物排放限制；税收政策。3.履约保障边界应包括：由投资竞争保函、建设期履约保函、运营维护保函、移交保函、维修保函组成的履约保函体系；由强制投保险种及最低投保金额组成的强制保险方案。4.动态衔接边界应包括：应急预案、临时接管、提前终止情形及处理；PPP项目协议变更或补充机制；PPP项目协议展期谈判机制；项目改造或扩建需求的应对机制。需注意，PPP项目核心边界条件的设置通常需要财务分析和测算结果提供决策依据。八、风险