《信访条例》的发展历程与重要作用

-1-《信访条例》的发展历程与重要作用今年5月1日是国务院新修订《信访条例》实施10周年，在我国行政改革深入发展，法治建设逐渐完备的过程中，《信访条例》的修订与实施，具有重要的意义和特殊的价值。《信访条例》的实施是我国信访制度发展过程中的重要事件。新中国成立伊始，毛泽东同志在百废待兴、国家行政机构尚未健全的情况下，为了保持与广大人民群众的密切联系，及时了解群众所思所想，防止官僚主义，亲自在中央核心机关中共中央办公厅、政务院秘书厅创设了信访机构。1954年第一届全国人大召开，通过新中国第一部宪法，国家行政机构正式建立，其中在国务院及下属各部委专门设置了信访机构和专兼职信访干部。在此后的国家管理和社会建设事业发展过程中，信访机构发挥了重要的作用。十一届三中全会召开之后，我国改革开放事业迅猛发展，社会矛盾增多，信访量和信访涉及问题的范围急剧扩大。1995年10月，经过长时间的酝酿之后，国务院颁布了《信访条例》，这是我国第一部规范性信访法规，标志着我国信访制度开始从行政命令管理走上依法管理的法制化轨道。为了适应形势的变化，2005年新修订的《信访条例》应运而生。《信访条例》修订的背景之一，是本世纪初学术界和社会上出现了反对信访制度继续存在的声音。有学者从学理方面分析，认为信访制度破坏了国家立法、行政、司法制度之间的制衡关系，是法制化建设发展的破坏力量。有人认为，信访制度本身是矛盾汇集的根源，没有信访制度，就不会有这么多的矛盾；有人甚至指责信访人是“刁民”，主张采用强硬手段处理-2-“刁民闹事”。但是2005年《信访条例》力排众议，坚持完善信访制度，坚持继承密切联系群众的优良传统，坚持健全行政救济和疏导民意的特殊渠道。现在看来，这样的决策符合国情，顺应民意，是正确的、完全必要的。《信访条例》的实施进一步完善了我国的信访制度和行政救济制度。新修订的《信访条例》通过强化行政机关和信访工作机构的责任，努力构建信访工作长效机制，畅通信访渠道，密切党和政府与人民群众的联系；创新信访工作机制，提高处理信访事项效率；强化信访工作责任，促进各级行政机关妥善协调各方面关系，及时化解矛盾，提高信访工作质量和效率；维护信访秩序，引导群众以理性合法的形式提起信访事项，维护信访人合法权益、维护社会安定团结等方面，建成了一整套比较完整的法律制度和工作机制，初步实现了既有效保护人民群众的合法权益，又建立良好的信访秩序、确保社会稳定、促进社会主义和谐社会建设的立法目标。从理论层面看，新修订的《信访条例》比较之前的《信访条例》，取得若干明显的创新成果。其一，明确了信访制度在行政救济体系中的特殊地位和作用。行政救济是一个多途径、互相协调的完整体系。2005年《信访条例》通过规范信访工作机构的职能职责，从我国国情出发，把信访制度建设成为同行政复议、行政监察等制度并行不悖的行政救济制度，强化了行政救济的力度。其二，兼顾结果公正和程序公正，加强对于公民合法权益的保护。新修订的《信访条例》设置了从源头上预防信访矛盾的条款；设置了领导接访的制度；设置了办理、复查、复核信访事项的制度，充分体现了立法者要求妥善解决信访问题的意向，充分体现了信访工作体系完-3-整、各个环节互相监督互相制约、办理程序严格规范的精神，充分体现了保证信访人的合法诉求和正当权益得到公正的处理的精神。其三，坚持权利与义务相统一，初步实现了维护信访人合法权益与维护信访秩序的统一。新修订的《信访条例》在1995年《信访条例》的基础上，进一步充实和完善了维护信访秩序的各项措施，规定了信访工作机构和工作人员的法律责任，规定了破坏信访秩序所需要承担的法律后果和责任，初步实现了两者之间较好的平衡。新修订的《信访条例》的实施取得良好的社会效果。其一，全国信访工作机构实现了从秘书机构向职能机构的转变，信访工作效率和质量明显提高。2005年《信访条例》施行后，按照条例的要求，各地纷纷出台实施细则和具体工作方案，组织上建立健全信访工作机构和联席会议制度；工作中创造性地落实条例提出的齐抓共管工作格局，实施了许多具有鲜明特色的工作方法。一系列强有力的工作措施的全面落实，从根本上开始扭转信访工作的被动局面。其二，初步实现了信访秩序好转。从2006年开始，全国信访秩序逐步好转。其三，信访量有所下降。近年来全国的信访量由增幅同比下降，开始逐步转变为绝对值有所回落。2005年《信访条例》的制定和颁行是成功的，成为我国行政法制建设和信访制度法制化建设过程中的重要里程碑。当然，从长远发展的角度看，2005年《信访条例》仍然存在不少需要进一步改进和完善的问题，尤其是中央信访机关和省市信访机关的职能职责划分不够明确；信访工作机构的职责权限需要进一步确定，诸如此类的问题以及随着形势的发展而不断产-4-生的新问题告诉我们：发展永不停顿，信访制度深入改革的起跑线正在我们的脚下。《信访条例》修订的背景、主要内容、基本原则及责任我就贯彻落实《信访条例》的有关问题，从四个方面谈一些情况和思考，与同志们交流，供大家参考。一、修订《信访条例》的背景2005年1月10日，温家宝总理签署第431号国务院令公布了《信访条例》(以下简称《条例》)，《条例》将于今年5月1日开始实施。修订《条例》是贯彻党的十六届四中会会精神，加强和提高党的执政能力建设、建设社会主义和谐社会，落实全面实施依法行政实施纲要的重要举措，是我国信访工作中的一件大事。新修订的《条例》按照以人为本、构建和谐社会的要求，针对新形势下信访工作的新特点、新问题，适应形势发展和工作需要，吸收信访工作实践中成功的经验，大胆进行制度和机制的创新，体现了新时期信访工作的新思路、新理念。它的颁布对于畅通信访渠道、-5-密切党和政府同人民群众的血肉联系、切实保护人民群众的合法权益，推动信访工作的法治化、规范化，具有重要意义。(一)修订《条例》是加强党的执政能力建设、建设社会主义和谐社会，全面贯彻《依法行政实施纲要》的要求。党的十六届四中全会《决定》指出，“加强党的执政能力建设，以保持党同人民群众的血肉联系为核心，”“坚持最广泛最充分地调动一切各级因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”。要求，“健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题。建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结”，“建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道”，“坚持党的群众路线，加强和改进新形势下的群众工作”。2004年3月，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确了今后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施。《纲要》要求，“切实解决人民群众通过信访举报反映的问题”。信访工作是党和政府的一项重要工作，它在体察民情、密切党和政府同群众的血肉联系、广泛听取意见、推动社会主义民主政治建设、实施人民监督、推进党风廉政建设等方面发挥着不可替代的独特作用。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》和《全面推进依法行政实施纲要》对做好新形势下的信访工作提出了更高的要求。信访工作部门必须紧紧围-6-绕党和政府的中心工作，充分发挥职能作用，努力建立信访工作的新格局、新机制、新秩序，妥善化解各类社会矛盾，促进依法行政，在构建社会主义和谐社会中发挥积极的作用。(二)信访形势的变化、信访工作中出现的新情况、新问题，亟需通过修订《条例》来解决。随着改革进程的推进，经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，信访形势发生了变化，信访工作面临着许多新情况、新问题：第一，信访总量持续上升；第二，信访反映的问题相对集中，政策性、群体性问题突出，群众就同一问题反复来访，处理难度大；第三，信访活动组织化倾向明显，跨地区、跨部门的串联聚集上访越来越多；第四，信访形式不当，冲击接待场所，围堵党政机关，拦截公务车辆，堵塞交通等破坏社会公共秩序和信访秩序的行为时有发生。这些都说明：信访渠道不够畅通，有的地方或部门对信访人反映的问题推诿塞责，对群众正常的信访活动拦阻卡截；信访部门和各职能部门处理信访问题的责任不明确，工作程序不完善，层层批转，效率低下，矛盾堆积；对侵犯群众利益引发的信访问题的违法行政行为，缺乏明确的责任追究；信访秩序混乱，信访过激行为和以“信访为名”的违法行为得不到及时制止。这些问题的存在要求进一步加强信访工作的法制建设。1995年颁布的《条例》在密切党和政府同人民群众的联系、保护信访人合法权益、维护信访秩序方面，发挥了重要作用。但随着形势的发展和信访工作中出现的新情况、新问题，它的局限性日益显现，-7-有必要根据党的十六大、十六届四中全会精神，按照以人为本、构建和谐社会的总要求，及时进行修订。(三)中央领导的关心重视、信访工作理论和实践的发展、社会各界的关注呼吁，奠定了修订《条例》的现实基础。首先，党中央、国务院领导同志高度重视信访工作，胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志多次做出重要批示和指示，为信访工作的改革、发展指明了方向。其次，近年来，各地不断探索、积累了大量行之有效的经验做法，为修订《条例》奠定了实践基础。再次，社会各界对信访工作的改革和发展十分关注，近年来关于信访工作的全国人大代表建议和政协委员提案呈逐年上升趋势，修订《条例》和要求信访立法的呼声很高。另外，基层信访工作者根据工作实践中的深切体会和实际需要，纷纷呼吁修订《条例》。这些都为修订《条例》打下了坚实的现实基础。二、《信访条例》修改的主要内容这次修订《条例》的基本思路是突出“四个如何”，即如何畅通信访渠道、和何创新工作机制、如何强化工作责任、如何维护信访秩序。修订后的《条例》共7章51条，与1995年《条例》6章44条相比，新增和修改46条，新增和修改条款占《条例》内容的90％，新增和修改字数占《条例》内容的85％，充分体现了马克思主义与时俱进开拓创新的品质。从修改内容上可以看出，新增的条款很多是突破性的，对更加有效地解决信访工作实践中存在的突出问题，具有重要指导意义。-8-(一)对信访工作原则做出重大修改和补充。1995年《条例》将信访工作原则规定为“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合”。此次修改去掉了“归口办理”属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及修改是为了促进信访问题尽快得到解决，防止部门之间、地方政府和部门之间相互推诿。这一原则修改后，突出强调的是属地的责任、主管的责任。按照此规定，各级政府在处理信访问题过程中要起主导作用；各职能部门仍要在各自职责范围内处理信访问题；“块块”和“条条”要明确职责、区分情况，搞好结合。同时，为了强调信访工作的整体性，化被动接受信访为主动研究信访，标本兼治，从根本上解决信访问题，《条例》增加了“科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷”(第五条第一款原文)和“通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷”(第五条第二款原文)等内确立了“畅通信访渠道”原则。综上所述，修改后的《条例》确立了信访工作的四项原则：畅通渠道原则，“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”原则，“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”原则和“预防和化解矛盾相结合”原则。(二)确立了信访工作格局，明确了信访工作领导负责制。针对一些地方对信访工作重视不够，治标不治本、只靠信访部门抓信访等情况，此次修订明确了县以上各级人民政府应当建立统一领作格局，明确规定了信访工作领导负责制(第五条第二款内容)。其中统一领导是党政统一领导；部门协调是信访部门发挥协调作用；统筹兼顾、标本兼治是总体要求；各负其-9-责、齐抓共管是要达到的目的。在这个工作格局中，信访部门要充分发挥主体作用。(三)明确规定了信访工作机构的设置、性质及职责。为了加强信访工作力量，修改后的《条例》规定：“县级以上各级人民政府应当设立信访工作机构；县级以上各级人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按