控规办法培训20110107

《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》解读住房和城乡建设部城乡规划司2011年1月内容一、该部门规章制定的背景二、该部门规章制定的过程三、制定的原则四、主要内容解读五、对几个有关问题的认识一、制定背景（一）《城乡规划法》实施后对控规地位作用的再认识。（二）城市规划系统依法行政工作对控规编制审批提出的新要求。（三）推进城市规划行业廉政建设的迫切需要。（一）《城乡规划法》实施后对控规地位作用的再认识。控制性详细规划是在我国从计划经济向市场经济转变的过程中，伴随着城市土地有偿使用制度的建立而逐步发展起来的。其发展历程大致可分为三个阶段。第一阶段探索期（上世纪80年代初至90年代中）上海在开展《虹桥开发区详细规划》时，参照美国区划技术而编制的详细规划，改变了原有“摆房子”的做法。1987年《桂林中心区详细规划》首次启用“控制性详细规划”的名称，提出综合控制指标体系。同年苏州桐芳巷改造规划，探索按现状—规划—管理的要求，区分对待可开发用地和公共设施。此后，经过一系列创新实践，逐步形成了以开发控制为核心的“控规”编制技术。1990年《城市规划法》的颁布、1991年《城市规划编制办法》及1993年《城市规划编制办法实施细则》等文件相继出台，标志着“控规”编制技术框架的基本形成。（一）《城乡规划法》实施后对控规地位作用的再认识。第二阶段法定化探索（上世纪90年代中期至2000年初期）在市场经济较为发达的深圳、广州、上海等特大城市，地方政府自下而上地对既有的“控规”制度做了调整和完善。主要以深圳法定图则制度、《广东省城市控制性详细规划管理条例》等为代表，通过地方立法的形式赋予“控规”法律效力。同时，以上海的“控制性编制单元规划”、北京“单元控规”等为代表，以国家主管部门制定的《城市规划编制办法》为基础，以推进“控规”法制化建设为导向。（一）《城乡规划法》实施后对控规地位作用的再认识。第三阶段面向管理的探索（2000年初到2008年）“控规”在重视控规技术性、法制性和公共性的基础上，更加关注和强调控规的实用性。主要体现在（1）由全方位控制转向“四线”和公共服务设施等核心控制，如南京的“6211”；（2）由局部地块控制转向区域性和通则性控制，如广州的规划管理单元控制；（3）规划成果由技术文件向管理文件转化。《城市规划编制办法》的局限性。《城市规划编制办法》是依据原《城市规划法》制定的，没有体现《城乡规划法》的要求；偏重控制性详细规划的技术属性，过于强调规划编制的内容，而对公众参与、专家论证、审批备案、修改等程序，强调不够；（一）《城乡规划法》实施后对控规地位作用的再认识《城乡规划法》的有关规定：城乡规划主管部门依据控制性详细规划核发建设用地规划许可证；依据控制性详细规划，提出规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分；在规划区内进行建设，城乡规划主管部门要依据控制性详细规划和规划条件，核发建设工程规划许可证；建设过程中对规划条件提出变更的，变更内容必须符合控制性详细规划。（一）《城乡规划法》实施后对控规地位作用的再认识高度重视开展控制性详细规划工作的重要意义是贯彻落实《城乡规划法》的重要内容是落实城市总体规划的战略部署的关键环节是城市规划依法行政、进行规划许可的依据城市规划公共政策属性的具体体现是城市土地利用和开发建设的基本前提（二）规划依法行政工作对控规制定提出的新要求规范控规编制工作——统一编制内容的基本要求规范控规审批工作——统一审查程序和审查要求规范控规修改工作——统一规划修改条件、程序和要求规范批准后控规管理工作——统一对批准后规划方案的公布、存档和动态维护等要求（三）推进城市规划行业廉政建设的迫切需要针对近年来城市规划领域出现的随意调整规划、违规调整容积率等违法、违规行为，2009年7月《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见〉的通知》（中办发〔2009〕27号）明确提出要“着重加强控制性详细规划制定和实施监管，严格控制性详细规划的制定和修改程序”，要求“制定控制性详细规划编制审批管理办法，规范自由裁量权行使”。在我国的城乡建设中，城乡规划主管部门对土地用途和开发强度的管制是实施城乡规划的重要手段。在城乡规划中土地使用性质、容积率等是控制性详细规划的重要指标，也是政府出让土地时提出的规划设计条件的核心内容。此次住房和城乡建设部、监察部按照中央要求对房地产开发中违规变更规划、调整容积率等问题开展的专项治理，就是重点针对违规变更规划提高容积率、改变用地性质将基础设施和公共服务设施用地、城市水源和河湖水系用地、绿化用地、自然与历史文化遗产保护用地等变更为商业、住宅用地的房地产项目进行的专项清理检查。二、制定过程（一）前期研究（二）《办法》起草（三）审查报批（一）前期研究2008年12月，部规划司委托深圳市城市发展研究中心开展《控制性详细规划编制审批办法》专题研究。2009年2至5月，赴北京、天津、厦门、南京、上海、武汉、成都、义乌等市进行实地调研，与当地城市规划主管部门、规划编制单位和有关专家进行座谈，系统了解和掌握这些城市在控制性详细规划编制和管理工作上的经验和教训，听取改进工作的意见和建议。学习借鉴国外在控制性详细规划编制和管理工作上的经验。2009年6月和9月，先后组织召开专家研讨会，就《控制性详细规划编制审批办法》的起草工作听取专家的意见。2009年10月，课题组完成了《控制性详细规划编制审批办法研究报告》。2009年2-5月集中走访了北京、天津、上海、南京、厦门、武汉、成都、义乌等城市，得到了各地规划管理部门领导和规划编制部门的专家的热情接待和大力支持！调研工作过程（二）《办法》起草在课题研究的基础上，我司起草了《办法》（征求意见稿），并于2009年11月送各省、自治区建设厅，直辖市、计划单列市、省会城市规划局征求意见。截止2010年2月15日，各地共反馈200多条意见。各地认为，《办法》框架合理，内容全面，逻辑严谨，体现了与《城乡规划法》的衔接，具有很强的指导性和可操作性，希尽快出台。同时，各地也对控制性详细规划的编制原则、主要内容、公众参与、审批程序、修改程序、适用范围等条款的具体表述，提出了建议。2010年2月，《办法》起草组会同有关专家、北京市规划委员会的同志，对各地反馈的意见和建议逐条进行研究，修改完善后形成了《办法》（送审稿）。（三）审查报批2010年4月，我部法规司将《办法》送国家发改委、国土资源部、财政部征求意见，并再次征求各省、自治区、直辖市城乡规划主管部门的意见。2010年7月，我部法规司、规划司共同赴湖北、广东等地开展调研并召开座谈会，进一步听取意见，形成了《办法（草案）》。2010年10月，住房城乡建设部第64次常务会议审议通过了《办法》，2011年1月1日起施行。三、制定的原则（一）“自上而下”与“自下而上”相结合（二）理论与实践相结合（三）国家立法与地方细则相结合（一）“自上而下”与“自下而上”相结合首先是“自上而下”明确任务和要求梳理《城乡规划法》基础规定明确国家层面出台《办法》起草的基本原则按一般立法要求确定《办法》基本内容框架其次是“自下而上”起草《办法》初稿客观研究判断各地控规制定工作现状水平全面调查各地控规制定的既有做法最后对即将发布的《办法》，“自上而下”再征求地方意见，以保证符合地方实际。（二）理论与实践相结合从控规的基本技术理论出发，提出具有普遍适用性的规定。在符合基本工作要求的前提下，对具体操作形式、方法的规定，充分继承和包容各地的实际做法。坚持条文的每一款规定，都有现实的地方工作实践为基础。（三）全国普遍性规定与地方细则相结合作为国家层面的部门规章，强调控规编制内容和方法的基础性、原则性要求，以及基本审批程序和要求的规范、统一。严格区别于“工作手册”、“技术导则”或“教科书”，不追求学会《办法》就会编规划、审规划，而是依据《办法》明晰控规编制审批的基本技术和行政要求。控规编制审批的操作层面规定，由地方通过制定实施细则和相关技术规定来实现。四、主要内容解读（一）控规的地位和作用（二）控规的编制（三）控规的审批（四）批后的维护和管理（五）控规的修改（一）控规的地位和作用《办法》第三条控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划。——行政许可的直接依据作为建设用地规划许可证、建设工程规划许可证核发的依据；作为批准临时建设的依据。——国有土地使用权的划拨、出让，应当符合控制性详细规划。依据控规，提出规划设计条件，并纳入土地出让合同；规划条件是否可以变更，要依据控规进行审核。——城市规划实施管理的依据项目建设实施、规划执法检查、违法违规项目的查处，都要依据控规。控规是判断项目建设是否符合城市规划要求的最直接依据。（二）控规的编制1、编制主体第六条城市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制城市、县人民政府所在地镇的控制性详细规划；其他镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制。2、编制基本要求：编制原则编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。某城市控规地块中现状土地权属关系编制依据依据经批准的城市、镇总体规划——总体规划是控规的“上位规划”遵守国家有关标准和技术规范——包括城市规划标准规范，也包括相关行业标准和规范。采用符合国家有关规定的基础资料。3、编制基本内容土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管网控制要求；基础设施用地控制界线（黄线）、各类绿地范围控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。控规的编制内容是《办法》起草过程中研究和讨论的重点之一。各地对编制内容的要求存在差异。作为指导全国控制性详细规划编制内容的统一要求，专家和大多数地方城乡规划部门都建议只对必要的、普适的内容要求作出规定，而对带有地方性、特殊性的内容要求，由地方政府在制定具体实施细则和相关管理办法、技术规定时，再予以明确。因此，《办法》只将功能控制、用地指标、城市运行基本保障设施、“四线”作为控规的基本内容。4、单元规划大城市和特大城市地域范围大，空间层次复杂，地块的控规很难在总规批准后，一次性编制完成。但城市基础设施、公共服务设施、安全设施等保障城市运行的生命线工程，在总体规划层面又受规划编制深度的限制，很难落地，需要通过控规尽快落实相关控制要求，保证建设实施。针对这一矛盾，北京、上海、武汉等市开展了单元规划的编制工作，作为承接“总规”和“控规”的一个中间层次的规划。在总规批准后，将总规确定的建设用地划分为若干规划控制单元，组织编制单元规划，然后在单元规划的基础上，有计划地推进地块层面控规的编制工作。单元规划——“单元+地块”（两层级）落实和分解总规的宏观战略要求；满足规划实施和地块出让的要求。总体规划实施管理承接总规全覆盖编制稳定不变宏观控制指导实施按需求编制灵活多变具体详细控规控规优点：保证了总规确定的城市运行基础保障工程及时有效地得以深化落实，又可以指导地块层面控规编制的有序进行划定城市规划管理单元并提出强制性控制要求根据《广州市分区规划及控制性规划导则编制技术规定》中确定的相关原则，划定规划管理单元规划管理单元示意图◆规划将八区共划分为789个规划管理单元，并确定其用地规模、主导属性以及“六线”控制等强制性内容。中心八区规划管理单元划分示意编制各规划管理单元的详细图则◆编制划定的789个规划管理单元的详细图则◆详细图则的具体内容包括图则、规划管理单元控制内容、细分地块控制指标表和规划控制条文四部分。因此，《办法》第十一条规定：编制大城市和特大城市的控制性